El Sistema Político Internacional

EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL

por

Teniente Coronel George E. Teague, EE.UU.

Enero 2001

En su Prefacio de A National Security Strategy for a NewCentury de 1999, el Presidente Clinton citó los siguientes comentarios del discurso inaugural final del Presidente Franklin Delano Roosevelt, pronunciado 55 años antes: "Hemos aprendido que no podemos vivir solos en paz. Hemos aprendido que nuestro propio bienestar depende del bienestar de otras naciones lejanas. Hemos aprendido a ser ciudadanos del mundo, miembros de la comunidad humana." Luego de enfatizar la importancia de tales palabras para el mundo actual, el Presidente Clinton continuó diciendo que "los Americanos se benefician cuando las naciones se unen para disuadir la agresión y el terrorismo, resolver conflictos, prevenir la propagación de armas peligrosas, promover la democracia y los derechos humanos, abrir mercados y crear estabilidad financiera, incrementar los niveles de vida, proteger el medio ambiente, enfrentar desafíos que ninguna nación puede resolver por sí sola." Esta creencia se reflejó en la estrategia de seguridad nacional del Presidente Clinton, la cual claramente transmitió su visión sobre los Estados Unidos no sólo como miembro activo de la comunidad internacional sino como el líder en los esfuerzos internacionales para promover la paz global, la prosperidad, la democracia y la libertad.

Hasta dónde cambiará el Presidente Bush el papel de los Estados Unidos todavía es una incógnita, pero es seguro que nuestro país continuará siendo un actor clave en la arena internacional y que nuestras políticas influirán la política internacional y estarán influidas por ella. Como tal, resulta imperativo que cada uno de nosotros, como profesionales de la seguridad nacional, desarrollemos un entendimiento acabado del sistema político internacional dentro del cual debe actuar nuestro país así como de la vasta gama de tendencias, realidades e influencias asociadas con dicho sistema.

Desde el fin de la Guerra Fría, los Estados Unidos se han enfrenado a un entorno de seguridad significativamente cambiante, y se ha visto forzado a crear nuevos marcos, asociaciones e instituciones o a adaptar los existentes, a fin de enfrentar los desafíos de este nuevo entorno. La expansión de la OTAN, los conflictos transnacionales y regionales, la producción regional de armas de destrucción masiva (WMD en inglés) y la "gripe" económica asiática son sólo algunos de los dinámicos desafíos internacionales que han enfrentado los decisores de seguridad de los EE.UU. en la actualidad y en el pasado reciente. Las tendencias actuales tales como la globalización, el rápido desarrollo de tecnologías avanzadas y la mayor interdependencia económica y militar dentro del sistema político internacional llevaron a la creación de un entorno de seguridad internacional complejo y competitivo. Los bienes materiales, la información y las ideas fluyen a través de las fronteras nacionales en formas que los gobiernos no pueden controlar, rastrear o monitorear con facilidad, lo que desencadena una serie de preocupaciones que no existían o eran menos importantes durante la Guerra Fría de lo que son en la actualidad. Conjuntamente con todo eso, los acontecimientos mundiales actualmente se desencadenan con una rapidez muy superior, permitiendo menos tiempo para moldear los cursos de acción futuros y forzando a los formuladores de política de los EE.UU. a explorar nuevas direcciones en sus esfuerzos por reaccionar a esta amplia gama de desafíos de seguridad.

Para una eficaz participación en el sistema político internacional, los formuladores de política de los EE.UU. deben comprender la gama total de instrumentos disponibles a los fines de influir el comportamiento internacional al igual que lo utilizados por otros en sus intentos de influir sobre nosotros. El profesional de seguridad nacional también debe ser capaz de determinar qué realidades políticas y tendencias internacionales influyen sobre los decisores de los EE.UU. cuando formulan política respecto de temas tales como las violaciones a los derechos humanos, las misiones de mantenimiento de la paz, la ampliación de la OTAN, el control de armas, la defensa misilística nacional, o el crimen transnacional. Si nos concentramos en la distribución de poder dentro del sistema político internacional, y las herramientas y normas utilizadas para traducir el poder en acción en el campo de las relaciones internacionales, podemos adquirir una visión actual y, tal vez, a futuro, que pueda contribuir tanto a una mejor política como a una implementación más exitosa de la misma.

La descripción del sistema internacional brindada en este documento tiene la intención de proporcionar al alumno un marco que le ayude a analizar el papel de la política internacional tal como se relaciona con el proceso de toma de decisiones sobre seguridad nacional. Este marco es razonablemente simple y enfatiza cuatro áreas. Las primera tiene que ver con los actores principales de la política internacional. La segunda aborda diversas formas de acción, o herramientas disponibles para los actores. La tercera delinea algunas reglas de juego que se aplican en el sistema político internacional. Finalmente, la cuarta área versa sobre las tendencias actuales que afectan la política internacional.

Antes de adentrarnos en una discusión sobre los actores y sus roles en el sistema político, dos conceptos claves en la política merecen atención: el poder y la influencia. Tales conceptos están tan íntimamente relacionados en sus significados que a menudo se usan en forma intercambiable. El diccionario Webster´s brinda múltiples definiciones sobre "poder" e "influencia", algunas de las cuales aparecen más abajo para demostrar el alto grado de similitud que se puede encontrar en el uso cotidiano de tales términos:

Poder: Fortaleza o fuerza ejercida o capaz de ser ejercida... La habilidad o capacidad oficial de ejercer el control sobre otros... Persona, grupo o nación que ejercen gran influencia o control sobre los otros.

Influencia: Poder que indirecta o intangiblemente afecta a una persona o acontecimiento… Poder de inclinar o afectar en base al prestigio, la riqueza, la capacidad o el status… Efecto producido por dicho poder.

A pesar del grado de superposición presente en algunas definiciones de los dos conceptos, resulta importante marcar una distinción entre poder e influencia cuando se analizan las interacciones entre los actores del sistema político internacional. A tal fin, el poder se define como la capacidad de ejercer el control sobre otros, derivada de una variedad de fuentes y disponible en grados diversos para diferentes actores del sistema político internacional. La influencia, por otra parte, se define como la posibilidad de controlar o afectar a otros actores a través de la aplicación o el uso de poder.

No obstante, las definiciones que se acaban de brindar no resuelven en su totalidad la naturaleza compleja del poder y la influencia en relación con la política internacional, ni tampoco son enteramente coherentes con otras definiciones utilizadas en la actualidad por otros politólogos y académicos. Graham Allison y Phillip Zelikow en su libro Essence of Decision, definen el poder como la "influencia efectiva en las decisiones y acciones del gobierno" y argumentan que consiste en, por lo menos, tres elementos: ventajas de negociación, habilidad y deseo de usar tales ventajas, y percepciones de otros actores sobre los primeros dos elementos. Esta descripción es, en esencia, una combinación de las definiciones de poder e influencia brindadas más arriba: las ventajas de negociación representan varias fuentes de poder disponibles para los actores (autoridad formal, recursos necesarios para la acción, acceso y control de la información esencial, etc.) y la habilidad y el deseo de usar las ventajas son equivalentes a la capacidad de un actor de hacer uso del poder para afectar la acciones de otros, es decir, ejercer influencia.

Más aún, esta descripción de poder trata el rol de las percepciones de otros actores, un concepto central para las distinciones entre poder real y el poder percibido. El poder real es el poder que posee y que puede utilizar en la actualidad el estado, como su dinero, las personas, el arsenal de armas y otros activos. Aún así, debido a que el poder subyace la capacidad de afectar las acciones de otros, es importante que ellos crean que uno tiene tanto la capacidad como el deseo de actuar. Entonces, el poder percibido se deriva de determinar hasta qué punto piensan los otros que usted es capaz de emplear el poder real y está dispuesto a hacerlo.

El académico de Harvard Joseph S. Nye, Jr. brinda incluso otro enfoque para la comprensión de poder, al realizar una distinción entre lo que denomina poder "duro" o "blando". En su contexto, el poder se aproxima más a lo que anteriormente denominamos influencia. Nye argumenta que: "el poder duro" consiste en la capacidad de hacer que otros realicen lo que de lo contrario no harían, a través de amenazas o recompensas. El poder blando, por otra parte, es la capacidad de obtener resultados deseados gracias a que los otros quieren lo que usted quiere. Es la capacidad de lograr objetivos a través de la atracción en lugar de la coerción."

El poder en la arena internacional es un fenómeno complejo con varias características permanentes. En primer lugar, el poder es multidimensional y no basado en un factor único. Es decir, hay varias dimensiones de poder, que incluyen desde el poderío militar (o la capacidad de infligir daños o afectar a otros) y el prestigio diplomático, la solidez económica, la posesión de recursos, y el control de la información o acceso a la misma. A menudo, los actores internacionales poseen grandes fortalezas en una o más dimensiones del poder internacional, pero no cuentan con fortalezas en otras dimensiones. Por ejemplo, el gran ejército permanente de Corea del Norte es una fuente de poder militar regional significativo, pero la economía pobre de dicho país y el aislamiento prolongado la ha dejado casi sin poder en los campos del poder económico, de la información y diplomático.

En segundo lugar, el poder es relativo en el sentido de que el poder de un actor se define en términos de su comparación con otros actores. Si utilizamos nuevamente como ejemplo a Corea del Norte, su poderío militar es significativo en relación con la mayoría de los países pequeños del Sudeste Asiático, pero menos significativo en relación con los países que poseen fuerzas militares más importantes o más capaces, como los Estados Unidos o China. Las capacidades limitadas de proyección de la fuerza reducen su poder militar relativo a los países fuera de dicha región. Los esfuerzos por parte de Corea del Norte por lograr capacidades nucleares y de misiles balísticos reflejan su interés por compensar las limitaciones actuales y aumentar su poder militar relativo.

En tercer lugar, el poder es situacional en el sentido de que la capacidad de un actor y el deseo de actuar dependen de la situación en cuestión. El poder situacional con frecuencia es inferior al inventario de capacidades totales de un actor. En Vietnam, por ejemplo, los Estados Unidos no emplearon todo su poder militar por una variedad de razones entre las que se cuentan los compromisos de la Guerra Fría en Europa y una falta de apoyo popular dentro del país. Además, el poder es situacional en el sentido de que de sus diversas formas no pueden ser fungibles; es decir, que una forma no se puede usar en reemplazo de otra. Por ejemplo, un estado probablemente no pueda hacer uso de su poderío militar para afectar el cambio económico o poner fin a una hambruna.

Por ultimo, el poder es dinámico, y no estático e inmóvil. Los cambios en el entorno internacional con frecuencia afectan el poder relativo de la mayoría de los actores internacionales, o a veces de todos. Entre los ejemplos más claros se puede mencionar el aumento drástico de poder económico y diplomático tanto de Alemania como de Japón desde los años de la post-Segunda Guerra Mundial hasta la actualidad, y la igualmente drástica pérdida de poder militar y económico en Rusia luego del colapso de la Unión Soviética. Más recientemente, el desarrollo y ensayos de armas nucleares tanto en India como en Pakistán elevaron el poder militar de dichas naciones. Las preocupaciones sobre desarrollos similares en Irán, Irak y Corea del Norte son las razones principales ofrecidas por los Estados Unidos en su búsqueda por un sistema de defensa misilítica que, según temen muchos, podría alterar el balance de poder nuclear global.

Comprender la naturaleza compleja del poder y las distinciones entre poder e influencia es esencial para analizar las interacciones dentro del sistema político internacional. En este sistema, las medidas de poder crudas no siempre indican si el proceso de influencia funcionará, o incluso cómo, cuándo o hasta qué punto va a funcionar. Por ejemplo, las medidas simples del poder en prácticamente cualquier dimensión parecerían sugerir que los Estados Unidos podría haber prevalecido fácilmente en Vietnam. Sin embargo, tal como señalan Allison y Zelikow,, uno debe considerar no sólo las ventajas de negociación (poder) de un actor, sino también su habilidad y deseo de hacer uso de tales ventajas y las percepciones de los otros actores. En el caso de Vietnam, los vietnamitas del norte percibieron con razón que los Estados Unidos con contaba con el deseo de librar una guerra a escala total, y muchos han cuestionado las habilidades con las que se emplearon los diversos elementos del poder.

Finalmente, si bien la influencia normalmente se asocia con la posesión del poder, resulta importante destacar que los actores con un relativamente pequeño poder duro a veces son capaces de influir sobre las acciones de actores más poderosos. Los estados que sufren dificultades económicas, por ejemplo, sólo necesitan obtener el acceso a los medios para generar lástima por parte de la comunidad internacional e influir, de esta manera, en el comportamiento de los estados más ricos. En general, sin embargo, el alcance de la influencia de un actor estará determinado tanto por la cantidad como por el tipo de poder que posee y su capacidad de asegurar que dicho poder tenga influencia en situaciones dadas, a fin de lograr objetivos específicos.

Las nociones de poder e influencia que se presentan aquí en el contexto de la política internacional se desarrollan con mayor detalle durante el curso. En este momento, por lo tanto, resulta útil cambiar el foco para abordar temas menos teóricos y desarrollar un marco que sirva para analizar la política internacional.

UN MARCO PARA EL ANÁLISIS DE LA POLÍTICA INTERNACIONAL

En discusiones sobre política internacional, los principales actores por lo general son tratados como unidades únicas. Por ejemplo, nos referimos a la política exterior de los EE.UU., la política económica rusa, o las resoluciones de las Naciones Unidas como si tratáramos con actores unitarios, si bien sabemos que es una exagerada simplificación que deja de lado, en forma temporaria, las complejidades de la política interna o nacional. Se requiere un análisis posterior para poder comprender mejor las acciones de entidades tales como lo Estados Unidos, Rusia o las Naciones Unidas en el contexto de la política internacional.

Estados. El grado con el que los estados influyen en la política internacional en relación con otras muchas organizaciones internacionales es tema de gran debate, a la luz de los recientes aumentos de interdependencia y globalización, al igual que de la implementación de varios tratados internacionales destinados a regular el comportamiento del estado. No obstante, los estados continúan siendo, sin duda, los actores más influyentes del sistema político internacional. Algunas de las características básicas de los estados, se citan a continuación:

Un estado es una entidad independiente e internamente autónoma con una población identificable y un territorio específico con límites geográficos.

Un estado cuenta con la estructura de autoridad reconocida, con capacidad de promulgar leyes, normas y decisiones y aplicar dichas leyes, normas y decisiones dentro de sus fronteras.

Un estado es reconocido a los fines del derecho y la diplomacia como un miembro con idéntico estatus legal en el sistema de los estados. Independientemente de la dimensión y poder de un estado, su igualdad legal como actor en la política internacional generalmente es entendida y protegida tanto por el derecho como por la convención.

Naciones. Una nación, en contraste con el anterior, no necesariamente requiere estar rodeada de límites geográficos o estar legalmente definida. Una nación es mejor entendida como un agrupamiento de personas que se ven a sí mismas como ligadas de alguna manera ente sí. Una nación es una asociación sicológica por sobre cualquier otra cosa, si bien la mayoría de las naciones tiene una asociación territorial ya sea actual o histórica también. Los agrupamientos de personas que se consideran étnica, cultural o lingüísticamente relacionadas puede considerarse entonces una nación, como los Tamiles en Sri Lanka e India o los Kurdos en Turquía, Irán e Irak.

¿Por qué establecer una distinción entre estado y nación? La diferencia es importante por varias razones. En primer lugar, numerosos estados contienen múltiples naciones dentro de sus fronteras, como es el caso del Reino Unido, India y Rusia. Cuando los grupos nacionales dentro de tales estados perciben que son tratados injustamente por el gobierno del estado, o están mal representados dentro del mismo, a menudo reaccionan con comportamientos que causan una lucha interna y amenazan la estabilidad o seguridad regional.

Además, los grupos nacionales a menudo se superponen a los límites de los estados. Algunos de estos grupos tienen estados "madre" --un estado que es gobernado principalmente por miembros de su grupo nacional-- pero cuentan con grandes poblaciones que viven en estados adyacentes. Entre los ejemplos de esto se encuentran los albaneses en Albania, Serbia (Kosovo) y Macedonia; los serbios en Serbia, Croacia y Bosnia, y los rusos en Rusia, Uzbekistán y Kazakhstan. No obstante, otros grupos nacionales no cuentan con un estado oficialmente reconocido y viven dentro de los límites de uno o más estados gobernados principalmente por otros grupos nacionales. Los kurdos, por ejemplo, viven en un territorio que se encuentra dentro de los límites de Turquía, Irak e Irán. Esta falta de "coincidencia" entre la nación y el estado a menudo constituye una fuente de conflicto internacional, tal como se demuestra en Medio Oriente, los Balcanes y Asia Central en la actualidad.

Las naciones que existen bajo estas condiciones a veces buscan la auto-determinación nacional, es decir, la libertad de decidir sobre su propia condición política o forma de gobierno.. Tal deseo puede llevar a las naciones a intentar independizarse de los estados gobernantes y crear sus propios estados, a fin de ganar un derecho legal al auto-gobierno. Las secesiones de Eslovenia, Croacia y Bosnia de la Yugoslavia dominada por Serbia en 1990-1992 ilustran los movimientos de auto-determinación nacional en acción.

Finalmente, la identidad nacional es la base del nacionalismo, la devoción que tienen los miembros de una nación hacia los intereses o cultura de su nación. El nacionalismo representa el deseo de las naciones de ganar y mantener la independencia, triunfar en las relaciones internacionales, derrotar a sus enemigos y ser vistos con envidia por otras naciones. Alimenta los movimientos de auto-determinación, descriptos más arriba al igual que los esfuerzos de reprimir tales movimientos. El nacionalismo a menudo se basa en un sentimiento de superioridad relativa a otras nacionalidades, y por lo general genera sospechas, resentimiento, temor u odio de tales nacionalidades. Como tal, a menudo conduce a tensiones y conflictos entre diferentes grupos nacionales. Desde el fin de la Guerra Fría, los movimientos nacionalistas generan inestabilidad regional y preocupaciones sobre la seguridad internacional desde el Báltico hasta los Balcanes, a través del Cáucaso y Asia Central. Las tensiones nacionalistas entre los albaneses y serbios en la provincia serbia de Kosovo, por ejemplo, recientemente condujo a una limpieza étnica por parte de las fuerzas serbias que, finalmente, requirió la intervención militar de la OTAN. A pesar de dicha intervención y de la presencia de las fuerzas de paz, los deseos nacionalistas de los albaneses de contar con un régimen autónomo y el resentimiento entre grupos étnicos en Kosovo lograron que las tensiones se mantengan altas y desencadenen incidentes periódicos de violencia.

A esta altura, resulta importante destacar que las definiciones de estado y nación brindadas no nos permiten categorizar, en forma clara, todos los grandes agrupamientos de personas, ni sería apropiado intentar hacerlo en todos los casos. Algunos grupos nacionales poseen algunas de las características de los estados que se muestran más arriba, pero no todas, y tal vez sea mejor rotularlos como "cuasi-estados". Los palestinos, por ejemplo, obtuvieron algún grado de soberanía territorial, y la Autoridad Palestina es reconocida como ente gobernante en la política internacional. Sin embargo, la comunidad internacional todavía no reconoce un estado oficial de Palestina. Los esfuerzos continuos de los palestinos por reclamar parte de su patria territorial de Israel y reestablecerse como un estado reconocido en el ámbito internacional son fuente de una tremenda tensión en Medio Oriente. En forma opuesta, algunos estados reconocidos por la comunidad internacional están fracasando hasta el punto de no tener un gobierno con un control real. En Somalia, por ejemplo, el gobierno central dejó de funcionar y el control quedó principalmente en las manos de jefes tribales durante una década. En algún punto, en casos como ese que, por lo general, se denominan "estados fracasados", la comunidad internacional tal vez ya no reconozca más la igualdad legal o la autoridad del estado.

Los estados y las naciones son sólo dos tipos de actores de la política internacional. De hecho, numerosos politólogos y economistas argumentan que el estado, como actor en el sistema político internacional, ha descendido en importancia relativa a una cantidad de otras organizaciones/entidades internacionales. Estos otros actores internacionales, en general, se encuentran dentro de una de dos amplias categorías: las organizaciones intergubernamentales (en inglés, IGO) y las organizaciones no gubernamentales (ONG). Si bien las organizaciones dentro de cada una de estas categorías comparten con las naciones y los estados la capacidad de influir el curso de los acontecimientos internacionales, a menudo son bastante diferentes en estructura, propósito y modo de operación.

Organizaciones Intergubernamentales. Las organizaciones intergubernamentales más conocidas y generalmente más importantes son las Naciones Unidas (ONU) y las diversas alianzas regionales y militares tales como la Unión Europea (EU) y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Las Naciones Unidas, aunque distan mucho de ser un gobierno mundial tal como soñaron algunos de sus fundadores, continúa como símbolo de la búsqueda del orden mundial. El concepto de seguridad colectiva contenido en la Carta de las Naciones Unidas tiene la intención de preservar la integridad de los estados soberanos. Ha resultado más eficaz cuando se ven violadas las fronteras, como en el caso de Kuwait, y ha tenido menos efecto en solucionar disputas étnicas territoriales internas, aún cuando está en juego una gran pérdida de vidas, como en el caso de Rwanda y Bosnia. Si bien no ha tenido éxito en todos sus esfuerzos, las Naciones Unidas es un actor importante en la política internacional.

Algunas acciones recientes de las Naciones Unidas pueden ilustrar este punto. Las múltiples y enérgicas resoluciones de las Naciones Unidas aunaron fuerzas para una oposición internacional a la invasión de Saddam Hussein en Kuwait en 1990, una ayuda humanitaria para Bosnia en 1991-1992 luego de la devastación de la guerra, y la misión "Restaurar la Esperanza" encabezada por los Estados Unidos en Somalia en Diciembre de 1992. Además, Naciones Unidas participa cada vez más en operaciones de mantenimiento de la paz en todo el mundo, desde América Central hasta África y el Sudeste Asiático, y ha tenido algún éxito en la erradicación de la violencia.

A escala menor se encuentran los estados que actúan en concierto para lograr metas comunes y forman alianzas, que pueden ser de orden principalmente militar, como en el caso de la OTAN, o económico, como la Unión Europea. No obstante, en todos los casos, las alianzas son --en esencia-- políticas. Las alianzas exitosas permiten a sus miembros ejercitar mayor influencia en forma mancomunada que si pudieran hacerlo en forma individual.

En forma simultánea, las alianzas aplican ciertas restricciones a sus miembros. Durante muchos años, los formuladores de política de los EE.UU. en raras ocasiones tomaron decisiones sobre la estructura de las fuerzas armadas sin considerar su repercusión sobre la OTAN. Francia incluso consideraba tan grandes las restricciones inherentes a pertenecer a la OTAN que el Presidente DeGaulle retiró a Francia del sector militar de la alianza en 1966. Las alianzas que perduran, en general, están basadas no sólo en la percepción de una amenaza común, sino también en ciertos valores comunes donde la seguridad militar es sólo uno. La OTAN, cuyos miembros comparten los compromisos hacia la democracia, las economías de mercado y los derechos humanos nuevamente es un buen ejemplo.

Además de las alianzas antes mencionadas, también cobran importancia otras organizaciones gubernamentales. La Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), por ejemplo, tuvo una repercusión significativa en las políticas y la economía de la década de 1970, y todavía afecta la economía global a través de su papel de reguladora de la producción y el precio del petróleo proveniente de Medio Oriente. Otras organizaciones regionales como la Organización de Unidad Africana (OAU, Organization for African Unity) o la Organización de los Estados Americanos (OEA) también han resultado ser, en ocasiones, actores influyentes tanto en asuntos regionales como de naturaleza internacional.

Organizaciones No-gubernamentales. La categoría más amplia de actores del sistema político internacional, las organizaciones no gubernamentales, alcanza el número de miles en su tipo, y comprende entre empresas multinacionales hasta organizaciones de defensa de derechos humanos, y desde carteles delictivos internacionales hasta organizaciones de liberación nacional y grupos terroristas. Los recientes aumentos en los niveles de tecnología y globalización han otorgado un significativo poder a estas organizaciones, en algunos casos hasta el punto de darle más poder e influencia que a numerosos estados, por lo menos en algunas situaciones. No se necesita ver muy lejos para encontrar empresas multinacionales cuyos ingresos anuales exceden el producto bruto nacional de numerosos países en todo el mundo, o encontrar gobiernos que se someten a la influencia de poderosos carteles de la droga.

Las empresas multinacionales (MNC, Multinational Corporations) son muy poderosas en el mundo actual, y existen evidencias claras de que su poder va a continuar creciendo. De hecho, las empresas multinacionales a veces actúan con comportamientos opuestos a los intereses de política de los estados. Por ejemplo, en la década de 1980, Gulf Oil, con sede en Pittsburg, era una fuente principal de ingresos para el gobierno comunista de Angola, al mismo tiempo que el gobierno de los Estados Unidos apoyaba una fuerza rival que intentaba derrocar a dicho gobierno. Gulf Oil obtenía ganancias provenientes de la explotación y exportación de petróleo de Angola y pagaba montos sustanciales al gobierno de este país para proteger sus inversiones. Además, lo que sucede es que las empresas multinacionales cada vez más distribuyen la producción de acuerdo con estrategias diseñadas para aumentar la rentabilidad y no para apoyar la economía de un estado en particular. Esto puede implicar que, por ejemplo, una corporación invierta en Taiwán o Tailandia en lugar de en los Estados Unidos, lo cual pueda contribuir a un aumento del desempleo o disminuir el ritmo de crecimiento económico de los EE.UU.

Las organizaciones internacionales de derechos humanos y medio ambiente pueden cada vez más influir, de manera eficaz, en el ámbito político internacional. El éxito de las organizaciones como Amnesty International, Médicos sin Fronteras y Green Peace llevaron a mayores esfuerzos por parte de cientos de otras organizaciones similares y al reconocimiento mundial de sus esfuerzos y al apoyo a las cuestiones que abogan. Durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en 1992, realizada en Río de Janeiro, se reconocieron más de 1500 ONG ambientalistas. Lo que resulta más significativo es que numerosas de estas organizaciones comenzaron a cooperar entre sí y a coordinar esfuerzos para promover con gran éxito causas específicas. Por ejemplo, varias organizaciones de defensa de derechos humanos y medio ambiente trabajaron hace poco tiempo juntas para obtener el control –un hecho inédito-- del desarrollo de un proyecto petrolífero de $3.700 millones en Chad, y la distribución y uso de las ganancias del proyecto. Sus esfuerzos obligaron a los principales involucrados en el proyecto de petróleo a cooperar, incluso las empresas petrolíferas que participaban (Exxon, Chevron y Petronas), el gobierno de Chad y el Banco Mundial. Como resultado de esto, se implementaron acuerdos estrictos para regular la colocación de la tubería, obligar el cumplimiento de las limitaciones ambientales y asegurar que las ganancias estén estrictamente controladas y que se gaste en proyectos de calidad de vida que beneficien a los ciudadanos de Chad. Lo que resulta interesante es que los elementos esenciales de tales acuerdos se elaboraron no en Chad sino en Washington D.C. y en varias capitales europeas.

Además de las empresas multinacionales y las organizaciones de defensa de derechos humanos y medio ambiente, existe una cantidad de otras organizaciones no gubernamentales cuyas acciones violan, en forma regular, la legislación nacional o internacional y/o cuyo propósito consiste en derrocar, independizarse de, o causar daños a, los gobiernos de estados existentes. Debido a que el término "organización no gubernamental" y su sigla asociada "ONG" están reconocidos en todo el mundo como el rótulo colectivo asignado a grupos de interés humano y organizaciones ambientalistas, se utilizará otra categoría –la de grupos de resistencia armada (en inglés ARG)—para describir en forma colectiva a tales organizaciones tradicionalmente violentas. Se incluye en esta categoría a las organizaciones del crimen internacional, organizaciones autoproclamadas de liberación nacional y los grupos terroristas.

Existen en varias partes del mundo organizaciones criminales internacionales muy organizadas y financiadas y son especialmente influyentes en estados con gobiernos débiles o fracasados, como los carteles de la droga en Colombia, las bandas de contrabando en Albania y la Mafia Rusa. Los esfuerzos de los Estados Unidos por ayudar al gobierno colombiano a luchar contra los elementos armados de los carteles de la droga recientemente crearon algunas críticas internacionales en particular entre los países de América del Sur y Central.

La sub-categoría de organizaciones de liberación nacional incluye a entidades tales como el Ejército Republicano Irlandés (I]RA), la Organización de Liberación Palestina (PLO) y el Ejército de Liberación de Kosovo (KLA). A menudo, tales organizaciones están bien organizadas, financiadas y equipadas, y en general, están tan comprometidas con su causa (la libertad, el autonomía, etc.) que recurren a cualquier técnica, incluso actos terroristas, para lograr sus metas. Tales organizaciones presentan un desafío único en el terreno internacional debido a que, por lo general, son rotuladas como grupos terroristas por los gobiernos de sus propios estados y de otros, pero numerosos gobiernos y organizaciones a menudo se muestran solidarios y apoyan su causa. El KLA, por ejemplo, recibió apoyo de las Naciones Unidas y otros países de la OTAN durante el asalto serbio contra los albaneses kosovares, a pesar de haber sido rotulado por el gobierno serbio como una organización terrorista, categorización que Rusia y China apoyaron. No obstante, en la actualidad las fuerzas de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas enfrentan el desafío de tratar de controlar y desarmar las facciones del KLA dispuestas a derribar los esfuerzos del gobierno serbio para resolver los conflictos con la provincia.

Una cantidad de organizaciones terroristas internacionales reciben apoyo tanto abierto como encubierto por parte de los gobiernos de algunos pocos estados. Bajo la protección y apoyo de países como Afganistán, Libia, Siria e Irak, y con la financiación de extremistas adinerados como Osama bin Laden, varias organizaciones terroristas han logrado adquirir armas de alta tecnología así como la capacidad de causar tremendos daños a ciudadanos y a las propiedades de países a los que apuntan como blancos de ataque. Entre ellas, se destaca el grupo Al Qaeda (en árabe significa "La Base") de bin Laden, que entrenó y equipó a miles de terroristas en campos ubicados en Afganistán. Más aún, se cree que bin Laden brindó fondos y entrenamiento a una cantidad de otras organizaciones militantes en su búsqueda por un "jihad" o guerra santa islámica global contra gobiernos de Medio Oriente específicos y contra las potencias occidentales –en especial, los Estados Unidos—que los apoyan. Los recientes atentados a las embajadas de los EE.UU. en Kenya y Tanzania (agosto de 1998) y al buque USS Cole en Yemen (octubre de 2000) se han atribuido a la organización e bin Laden y demuestran la habilidad y deseo de éste y otros grupos terroristas de atacar a personal e instalaciones de los EE.UU. alrededor del mundo.

Para bien o para mal, el poder e influencia de las ONG se encuentra en rápida expansión. Como profesionales de la seguridad nacional, debemos reconocer la influencia de las ONG en la toma de decisiones, y crear procesos que aprovechen la idoneidad y recursos de dichas ONG que puedan ayudarnos a lograr nuestros objetivos. Más aún, debemos reconocer también las amenazas potenciales a nuestra seguridad nacional por parte de los ARG (Grupos de Resistencia Armada) y considerar las capacidades y acciones posibles de tales grupos cuando se toman decisiones sobre política.

UN MARCO PARA EL ANÁLISIS DE LA POLÍTICA INTERNACIONAL

En discusiones sobre política internacional, los principales actores por lo general son tratados como unidades únicas. Por ejemplo, nos referimos a la política exterior de los EE.UU., la política económica rusa, o las resoluciones de las Naciones Unidas como si tratáramos con actores unitarios, si bien sabemos que es una exagerada simplificación que deja de lado, en forma temporaria, las complejidades de la política interna o nacional. Se requiere un análisis posterior para poder comprender mejor las acciones de entidades tales como lo Estados Unidos, Rusia o las Naciones Unidas en el contexto de la política internacional.

Estados. El grado con el que los estados influyen en la política internacional en relación con otras muchas organizaciones internacionales es tema de gran debate, a la luz de los recientes aumentos de interdependencia y globalización, al igual que de la implementación de varios tratados internacionales destinados a regular el comportamiento del estado. No obstante, los estados continúan siendo, sin duda, los actores más influyentes del sistema político internacional. Algunas de las características básicas de los estados, se citan a continuación:

Un estado es una entidad independiente e internamente autónoma con una población identificable y un territorio específico con límites geográficos.

Un estado cuenta con la estructura de autoridad reconocida, con capacidad de promulgar leyes, normas y decisiones y aplicar dichas leyes, normas y decisiones dentro de sus fronteras.

Un estado es reconocido a los fines del derecho y la diplomacia como un miembro con idéntico estatus legal en el sistema de los estados. Independientemente de la dimensión y poder de un estado, su igualdad legal como actor en la política internacional generalmente es entendida y protegida tanto por el derecho como por la convención.

Naciones. Una nación, en contraste con el anterior, no necesariamente requiere estar rodeada de límites geográficos o estar legalmente definida. Una nación es mejor entendida como un agrupamiento de personas que se ven a sí mismas como ligadas de alguna manera ente sí. Una nación es una asociación sicológica por sobre cualquier otra cosa, si bien la mayoría de las naciones tiene una asociación territorial ya sea actual o histórica también. Los agrupamientos de personas que se consideran étnica, cultural o lingüísticamente relacionadas puede considerarse entonces una nación, como los Tamiles en Sri Lanka e India o los Kurdos en Turquía, Irán e Irak.

¿Por qué establecer una distinción entre estado y nación? La diferencia es importante por varias razones. En primer lugar, numerosos estados contienen múltiples naciones dentro de sus fronteras, como es el caso del Reino Unido, India y Rusia. Cuando los grupos nacionales dentro de tales estados perciben que son tratados injustamente por el gobierno del estado, o están mal representados dentro del mismo, a menudo reaccionan con comportamientos que causan una lucha interna y amenazan la estabilidad o seguridad regional.

Además, los grupos nacionales a menudo se superponen a los límites de los estados. Algunos de estos grupos tienen estados "madre" --un estado que es gobernado principalmente por miembros de su grupo nacional-- pero cuentan con grandes poblaciones que viven en estados adyacentes. Entre los ejemplos de esto se encuentran los albaneses en Albania, Serbia (Kosovo) y Macedonia; los serbios en Serbia, Croacia y Bosnia, y los rusos en Rusia, Uzbekistán y Kazakhstan. No obstante, otros grupos nacionales no cuentan con un estado oficialmente reconocido y viven dentro de los límites de uno o más estados gobernados principalmente por otros grupos nacionales. Los kurdos, por ejemplo, viven en un territorio que se encuentra dentro de los límites de Turquía, Irak e Irán. Esta falta de "coincidencia" entre la nación y el estado a menudo constituye una fuente de conflicto internacional, tal como se demuestra en Medio Oriente, los Balcanes y Asia Central en la actualidad.

Las naciones que existen bajo estas condiciones a veces buscan la auto-determinación nacional, es decir, la libertad de decidir sobre su propia condición política o forma de gobierno.. Tal deseo puede llevar a las naciones a intentar independizarse de los estados gobernantes y crear sus propios estados, a fin de ganar un derecho legal al auto-gobierno. Las secesiones de Eslovenia, Croacia y Bosnia de la Yugoslavia dominada por Serbia en 1990-1992 ilustran los movimientos de auto-determinación nacional en acción.

Finalmente, la identidad nacional es la base del nacionalismo, la devoción que tienen los miembros de una nación hacia los intereses o cultura de su nación. El nacionalismo representa el deseo de las naciones de ganar y mantener la independencia, triunfar en las relaciones internacionales, derrotar a sus enemigos y ser vistos con envidia por otras naciones. Alimenta los movimientos de auto-determinación, descriptos más arriba al igual que los esfuerzos de reprimir tales movimientos. El nacionalismo a menudo se basa en un sentimiento de superioridad relativa a otras nacionalidades, y por lo general genera sospechas, resentimiento, temor u odio de tales nacionalidades. Como tal, a menudo conduce a tensiones y conflictos entre diferentes grupos nacionales. Desde el fin de la Guerra Fría, los movimientos nacionalistas generan inestabilidad regional y preocupaciones sobre la seguridad internacional desde el Báltico hasta los Balcanes, a través del Cáucaso y Asia Central. Las tensiones nacionalistas entre los albaneses y serbios en la provincia serbia de Kosovo, por ejemplo, recientemente condujo a una limpieza étnica por parte de las fuerzas serbias que, finalmente, requirió la intervención militar de la OTAN. A pesar de dicha intervención y de la presencia de las fuerzas de paz, los deseos nacionalistas de los albaneses de contar con un régimen autónomo y el resentimiento entre grupos étnicos en Kosovo lograron que las tensiones se mantengan altas y desencadenen incidentes periódicos de violencia.

A esta altura, resulta importante destacar que las definiciones de estado y nación brindadas no nos permiten categorizar, en forma clara, todos los grandes agrupamientos de personas, ni sería apropiado intentar hacerlo en todos los casos. Algunos grupos nacionales poseen algunas de las características de los estados que se muestran más arriba, pero no todas, y tal vez sea mejor rotularlos como "cuasi-estados". Los palestinos, por ejemplo, obtuvieron algún grado de soberanía territorial, y la Autoridad Palestina es reconocida como ente gobernante en la política internacional. Sin embargo, la comunidad internacional todavía no reconoce un estado oficial de Palestina. Los esfuerzos continuos de los palestinos por reclamar parte de su patria territorial de Israel y reestablecerse como un estado reconocido en el ámbito internacional son fuente de una tremenda tensión en Medio Oriente. En forma opuesta, algunos estados reconocidos por la comunidad internacional están fracasando hasta el punto de no tener un gobierno con un control real. En Somalia, por ejemplo, el gobierno central dejó de funcionar y el control quedó principalmente en las manos de jefes tribales durante una década. En algún punto, en casos como ese que, por lo general, se denominan "estados fracasados", la comunidad internacional tal vez ya no reconozca más la igualdad legal o la autoridad del estado.

Los estados y las naciones son sólo dos tipos de actores de la política internacional. De hecho, numerosos politólogos y economistas argumentan que el estado, como actor en el sistema político internacional, ha descendido en importancia relativa a una cantidad de otras organizaciones/entidades internacionales. Estos otros actores internacionales, en general, se encuentran dentro de una de dos amplias categorías: las organizaciones intergubernamentales (en inglés, IGO) y las organizaciones no gubernamentales (ONG). Si bien las organizaciones dentro de cada una de estas categorías comparten con las naciones y los estados la capacidad de influir el curso de los acontecimientos internacionales, a menudo son bastante diferentes en estructura, propósito y modo de operación.

Organizaciones Intergubernamentales. Las organizaciones intergubernamentales más conocidas y generalmente más importantes son las Naciones Unidas (ONU) y las diversas alianzas regionales y militares tales como la Unión Europea (EU) y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Las Naciones Unidas, aunque distan mucho de ser un gobierno mundial tal como soñaron algunos de sus fundadores, continúa como símbolo de la búsqueda del orden mundial. El concepto de seguridad colectiva contenido en la Carta de las Naciones Unidas tiene la intención de preservar la integridad de los estados soberanos. Ha resultado más eficaz cuando se ven violadas las fronteras, como en el caso de Kuwait, y ha tenido menos efecto en solucionar disputas étnicas territoriales internas, aún cuando está en juego una gran pérdida de vidas, como en el caso de Rwanda y Bosnia. Si bien no ha tenido éxito en todos sus esfuerzos, las Naciones Unidas es un actor importante en la política internacional.

Algunas acciones recientes de las Naciones Unidas pueden ilustrar este punto. Las múltiples y enérgicas resoluciones de las Naciones Unidas aunaron fuerzas para una oposición internacional a la invasión de Saddam Hussein en Kuwait en 1990, una ayuda humanitaria para Bosnia en 1991-1992 luego de la devastación de la guerra, y la misión "Restaurar la Esperanza" encabezada por los Estados Unidos en Somalia en Diciembre de 1992. Además, Naciones Unidas participa cada vez más en operaciones de mantenimiento de la paz en todo el mundo, desde América Central hasta África y el Sudeste Asiático, y ha tenido algún éxito en la erradicación de la violencia.

A escala menor se encuentran los estados que actúan en concierto para lograr metas comunes y forman alianzas, que pueden ser de orden principalmente militar, como en el caso de la OTAN, o económico, como la Unión Europea. No obstante, en todos los casos, las alianzas son --en esencia-- políticas. Las alianzas exitosas permiten a sus miembros ejercitar mayor influencia en forma mancomunada que si pudieran hacerlo en forma individual.

En forma simultánea, las alianzas aplican ciertas restricciones a sus miembros. Durante muchos años, los formuladores de política de los EE.UU. en raras ocasiones tomaron decisiones sobre la estructura de las fuerzas armadas sin considerar su repercusión sobre la OTAN. Francia incluso consideraba tan grandes las restricciones inherentes a pertenecer a la OTAN que el Presidente DeGaulle retiró a Francia del sector militar de la alianza en 1966. Las alianzas que perduran, en general, están basadas no sólo en la percepción de una amenaza común, sino también en ciertos valores comunes donde la seguridad militar es sólo uno. La OTAN, cuyos miembros comparten los compromisos hacia la democracia, las economías de mercado y los derechos humanos nuevamente es un buen ejemplo.

Además de las alianzas antes mencionadas, también cobran importancia otras organizaciones gubernamentales. La Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), por ejemplo, tuvo una repercusión significativa en las políticas y la economía de la década de 1970, y todavía afecta la economía global a través de su papel de reguladora de la producción y el precio del petróleo proveniente de Medio Oriente. Otras organizaciones regionales como la Organización de Unidad Africana (OAU, Organization for African Unity) o la Organización de los Estados Americanos (OEA) también han resultado ser, en ocasiones, actores influyentes tanto en asuntos regionales como de naturaleza internacional.

Organizaciones No-gubernamentales. La categoría más amplia de actores del sistema político internacional, las organizaciones no gubernamentales, alcanza el número de miles en su tipo, y comprende entre empresas multinacionales hasta organizaciones de defensa de derechos humanos, y desde carteles delictivos internacionales hasta organizaciones de liberación nacional y grupos terroristas. Los recientes aumentos en los niveles de tecnología y globalización han otorgado un significativo poder a estas organizaciones, en algunos casos hasta el punto de darle más poder e influencia que a numerosos estados, por lo menos en algunas situaciones. No se necesita ver muy lejos para encontrar empresas multinacionales cuyos ingresos anuales exceden el producto bruto nacional de numerosos países en todo el mundo, o encontrar gobiernos que se someten a la influencia de poderosos carteles de la droga.

Las empresas multinacionales (MNC, Multinational Corporations) son muy poderosas en el mundo actual, y existen evidencias claras de que su poder va a continuar creciendo. De hecho, las empresas multinacionales a veces actúan con comportamientos opuestos a los intereses de política de los estados. Por ejemplo, en la década de 1980, Gulf Oil, con sede en Pittsburg, era una fuente principal de ingresos para el gobierno comunista de Angola, al mismo tiempo que el gobierno de los Estados Unidos apoyaba una fuerza rival que intentaba derrocar a dicho gobierno. Gulf Oil obtenía ganancias provenientes de la explotación y exportación de petróleo de Angola y pagaba montos sustanciales al gobierno de este país para proteger sus inversiones. Además, lo que sucede es que las empresas multinacionales cada vez más distribuyen la producción de acuerdo con estrategias diseñadas para aumentar la rentabilidad y no para apoyar la economía de un estado en particular. Esto puede implicar que, por ejemplo, una corporación invierta en Taiwán o Tailandia en lugar de en los Estados Unidos, lo cual pueda contribuir a un aumento del desempleo o disminuir el ritmo de crecimiento económico de los EE.UU.

Las organizaciones internacionales de derechos humanos y medio ambiente pueden cada vez más influir, de manera eficaz, en el ámbito político internacional. El éxito de las organizaciones como Amnesty International, Médicos sin Fronteras y Green Peace llevaron a mayores esfuerzos por parte de cientos de otras organizaciones similares y al reconocimiento mundial de sus esfuerzos y al apoyo a las cuestiones que abogan. Durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en 1992, realizada en Río de Janeiro, se reconocieron más de 1500 ONG ambientalistas. Lo que resulta más significativo es que numerosas de estas organizaciones comenzaron a cooperar entre sí y a coordinar esfuerzos para promover con gran éxito causas específicas. Por ejemplo, varias organizaciones de defensa de derechos humanos y medio ambiente trabajaron hace poco tiempo juntas para obtener el control –un hecho inédito-- del desarrollo de un proyecto petrolífero de $3.700 millones en Chad, y la distribución y uso de las ganancias del proyecto. Sus esfuerzos obligaron a los principales involucrados en el proyecto de petróleo a cooperar, incluso las empresas petrolíferas que participaban (Exxon, Chevron y Petronas), el gobierno de Chad y el Banco Mundial. Como resultado de esto, se implementaron acuerdos estrictos para regular la colocación de la tubería, obligar el cumplimiento de las limitaciones ambientales y asegurar que las ganancias estén estrictamente controladas y que se gaste en proyectos de calidad de vida que beneficien a los ciudadanos de Chad. Lo que resulta interesante es que los elementos esenciales de tales acuerdos se elaboraron no en Chad sino en Washington D.C. y en varias capitales europeas.

Además de las empresas multinacionales y las organizaciones de defensa de derechos humanos y medio ambiente, existe una cantidad de otras organizaciones no gubernamentales cuyas acciones violan, en forma regular, la legislación nacional o internacional y/o cuyo propósito consiste en derrocar, independizarse de, o causar daños a, los gobiernos de estados existentes. Debido a que el término "organización no gubernamental" y su sigla asociada "ONG" están reconocidos en todo el mundo como el rótulo colectivo asignado a grupos de interés humano y organizaciones ambientalistas, se utilizará otra categoría –la de grupos de resistencia armada (en inglés ARG)—para describir en forma colectiva a tales organizaciones tradicionalmente violentas. Se incluye en esta categoría a las organizaciones del crimen internacional, organizaciones autoproclamadas de liberación nacional y los grupos terroristas.

La sub-categoría de organizaciones de liberación nacional incluye a entidades tales como el Ejército Republicano Irlandés (I]RA), la Organización de Liberación Palestina (PLO) y el Ejército de Liberación de Kosovo (KLA). A menudo, tales organizaciones están bien organizadas, financiadas y equipadas, y en general, están tan comprometidas con su causa (la libertad, el autonomía, etc.) que recurren a cualquier técnica, incluso actos terroristas, para lograr sus metas. Tales organizaciones presentan un desafío único en el terreno internacional debido a que, por lo general, son rotuladas como grupos terroristas por los gobiernos de sus propios estados y de otros, pero numerosos gobiernos y organizaciones a menudo se muestran solidarios y apoyan su causa. El KLA, por ejemplo, recibió apoyo de las Naciones Unidas y otros países de la OTAN durante el asalto serbio contra los albaneses kosovares, a pesar de haber sido rotulado por el gobierno serbio como una organización terrorista, categorización que Rusia y China apoyaron. No obstante, en la actualidad las fuerzas de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas enfrentan el desafío de tratar de controlar y desarmar las facciones del KLA dispuestas a derribar los esfuerzos del gobierno serbio para resolver los conflictos con la provincia.

Una cantidad de organizaciones terroristas internacionales reciben apoyo tanto abierto como encubierto por parte de los gobiernos de algunos pocos estados. Bajo la protección y apoyo de países como Afganistán, Libia, Siria e Irak, y con la financiación de extremistas adinerados como Osama bin Laden, varias organizaciones terroristas han logrado adquirir armas de alta tecnología así como la capacidad de causar tremendos daños a ciudadanos y a las propiedades de países a los que apuntan como blancos de ataque. Entre ellas, se destaca el grupo Al Qaeda (en árabe significa "La Base") de bin Laden, que entrenó y equipó a miles de terroristas en campos ubicados en Afganistán. Más aún, se cree que bin Laden brindó fondos y entrenamiento a una cantidad de otras organizaciones militantes en su búsqueda por un "jihad" o guerra santa islámica global contra gobiernos de Medio Oriente específicos y contra las potencias occidentales –en especial, los Estados Unidos—que los apoyan. Los recientes atentados a las embajadas de los EE.UU. en Kenya y Tanzania (agosto de 1998) y al buque USS Cole en Yemen (octubre de 2000) se han atribuido a la organización e bin Laden y demuestran la habilidad y deseo de éste y otros grupos terroristas de atacar a personal e instalaciones de los EE.UU. alrededor del mundo.

Para bien o para mal, el poder e influencia de las ONG se encuentra en rápida expansión. Como profesionales de la seguridad nacional, debemos reconocer la influencia de las ONG en la toma de decisiones, y crear procesos que aprovechen la idoneidad y recursos de dichas ONG que puedan ayudarnos a lograr nuestros objetivos. Más aún, debemos reconocer también las amenazas potenciales a nuestra seguridad nacional por parte de los ARG (Grupos de Resistencia Armada) y considerar las capacidades y acciones posibles de tales grupos cuando se toman decisiones sobre política.

HERRAMIENTAS PARA LA INTERACCIÓN INTERNACIONAL

Los actores que intentan influir el curso de acontecimientos internacionales pueden emplear cualquiera de la amplia gama de herramientas disponibles. Las herramientas más utilizadas en el sistema político internacional en general pertenecen a una de las seis grandes categorías identificadas: la diplomacia, los instrumentos económicos, los programas de información, las acciones clandestinas, las amenazas de fuerza y el uso de la fuerza.

Diplomacia. La diplomacia es, por lejos, la forma más común de interacción entre los estados dentro de la política internacional. Los diplomáticos diariamente se dedican a funciones que van desde expresar las posturas de sus gobiernos hasta recabar información, en forma abierta, sobre los países anfitriones. Además, se desempeñan en negociaciones, acuerdo de disputas y representación en una variedad de discusiones significativas. Los diplomáticos, al cumplir con las reglas básicas del protocolo y su requisito de evitar la interferencia con los asuntos internos de los países anfitriones, a veces se ven limitados en su capacidad de influir en el comportamiento internacional, pero con frecuencia brindan información clave sobre la cual puedan basar sus decisiones los formuladores de política.

Los embajadores de los EE.UU. no pueden asumir las mismas libertades de acción con las que gozaban en tiempos de Benjamín Franklin en París, cuando las directivas sobre política se encontraban a siete semanas de distancia. Los desarrollos tecnológicos, incluyendo desde los viajes en avión hasta las comunicaciones satelitales, lograron que el mundo se tornara más pequeño en un sentido muy real. Como resultado de eso, en raras ocasiones se les permite a los embajadores residentes llevar a cabo negociaciones diplomáticas que impliquen una política de alto nivel sin instrucciones claras y detalladas: un punto de considerable debate en el caso de las conversaciones entre el embajador April Glaspie y Saddam Hussein antes de la invasión de Irak en Kuwait en 1990. De hecho, en los últimos años, el Secretario de Estado o su emisario/a, el Asesor de Seguridad Nacional, u otra persona e específicamente designada por el Presidente, asumieron el lugar de los Embajadores locales en numerosas negociaciones cruciales, en especial cuando atañen a cuestiones de nivel regional. Por ejemplo, el Presidente Clinton designó a Dennis Ross, y no al Embajador de los Estados Unidos en Israel, para representarlo en la mediación de las recientes negociaciones entre Israel y la Autoridad Palestina.

Instrumentos Económicos. La dimensión económica de la política internacional es clave para influir en las relaciones. Los estados con economías sólidas pueden hacer uso de presiones tanto del gobierno como privadas sobre otros países en formas que los estados más débiles no pueden. En ocasiones, los estados y otros actores recurren a medidas tales como cuotas y aranceles, o incluso boicots y embargos, en sus intentos por influir el curso de los acontecimientos. Tales actividades, que en forma colectiva se denominan sanciones económicas, se han utilizado durante siglos con diversos grados de éxito. En 1806, por ejemplo, Napoleón orquestó un boicot de comercio contra Gran Bretaña en todo Europa, el "Sistema Continental", en un esfuerzo por forzar una paz negociada y permitir que Francia reinara libremente en el continente.

Hay bastantes argumentos válidos con respecto a la eficacia de las sanciones económicas. Se considera, en general, que requieren de un tiempo considerable antes de que se sienta su repercusión total. Sin embargo, el tiempo requerido bien puede exceder el cronograma político, lo que conduce a la presión de eliminar las sanciones o tomar una acción más directa. Más aún, sin un compromiso sólido mundial, las sanciones son difíciles de aplicar y mantener. Por ejemplo, se han impuesto sanciones de las Naciones Unidas sobre Irak durante casi una década, pero aún no han logrado forzar el cumplimiento de los mandatos de destrucción e inspección de armas de destrucción masiva, en parte porque varios estados no apoyaron totalmente las sanciones. El apoyo internacional, en un comienzo amplio, para estas sanciones disminuyó en forma significativa, y una cantidad de estados y ONG recientemente comenzaron a cuestionar las sanciones en forma abierta. Todavía hay otras que continúan honrándolas pero que comenzaron a presentar argumentos en pos de su eliminación.

A pesar de las dificultades de emplear las sanciones como herramienta de la política, los instrumentos económicos continúan siendo importantes. Los Estados Unidos y otros países han utilizado, con éxito, formas cooperativas de actividad económica, incluyendo ayuda internacional, alivio en caso de desastres y otras acciones similares, a fin de influir las decisiones de política tanto generales como específicas en otros estados. Por ejemplo, la ayuda estadounidense y europea fue un elemento clave para la conformación de numerosas políticas de las democracias florecientes en varios estados de la Ex Unión Soviética y el Pacto de Varsovia, con éxitos notables en el área de la reducción o eliminación de las reservas e instalaciones nucleares.

Programas de Información. Con la proliferación de acceso global a la televisión, la radio, los satélites, las computadoras y la Internet, los programas de información se han convertido en herramientas cada vez más útiles y eficaces no sólo para los gobiernos de los estados sino también para numerosas IGO (organizaciones intergubernamentales) y ONG. Un gran número de actores internacionales participa de extensos programas de propaganda diseñados para informar a los otros sobre sus objetivos políticos, económicos y culturales. La mayoría intenta utilizar los medios de comunicación masiva, aunque muchos también crean publicaciones y filmes propios. Algunos actores, en especial las organizaciones terroristas, intentan manipular los medios a fin de multiplicar su influencia. Incluso otros comenzaron a explotar la Internet para transmitir su mensaje en forma rápida y con un costo bajo a personas de todo el mundo. Durante el Levantamiento de Chiapas en México, por ejemplo, los Zapatistas utilizaron eficazmente la Internet para generar apoyo internacional por su causa y ejercer presión en el gobierno mexicano para negociar una resolución pacífica. Las campañas de información que emplean múltiples formas de comunicación se han convertido en la herramienta principal de numerosas ONG y resultan bastante eficaces en su intento de general apoyo internacional para las diversas causas humanitarias y de medio ambiente.

Los programas que controlan el flujo de información son también importantes en las relaciones internacionales. Los estados diariamente restringen el flujo de información de alta tecnología, por ejemplo, hacia otros estados que son considerados hostiles o que no cumplen con los acuerdos internacionales. Por el contrario, los estados, y a veces las empresas multinacionales también brindan acceso a la tecnología informática a cambio de cooperación en áreas tales como el comercio, el control de armas, las leyes de trabajo infantil, las reglamentaciones ambientales y otros acuerdos bilaterales o internacionales. Estados Unidos, por ejemplo, brinda acceso a comunicaciones e imágenes satelitales a una cantidad numerosa de otros estados, a fin de incrementar las alianzas militares, expandir el comercio o las oportunidades de negocios, o limitar el desarrollo de capacidades similares mediante la reducción de tal necesidad. En forma similar, Rusia utilizó los acuerdos para restringir el acceso a su tecnología de misiles nucleares y balísticos a fin de ganar millones de dólares en ayuda económica estadounidense y acceso a la tecnología nuclear para uso comercial.

Acciones Clandestinas. Los Estados, las Empresas Multinacionales (MNC) e incluso las ONG, llevan a cabo en forma regular actividades tales como espionaje, subversión y, en casos extremos, sabotaje y asesinatos, a pesar de que tales acciones casi siempre, por lo menos técnicamente, representan violaciones a las normas de comportamiento internacional. Según la situación, los perpetradores de actividades clandestinas, cuando son identificados, a veces pagan un costo significativo en términos de haber generado una peor reputación y credibilidad internacional. A mediados de la década de 1980, el asunto Iran-Contra dañó la credibilidad de los EE.UU. en el Medio Oriente y América del Sur hasta tal punto que, aún hoy, los países de ambas regiones continúan desconfiando y cuestionando la participación de los EE.UU. en asuntos regionales.

Las herramientas descriptas hasta ahora se usan con regularidad en la mayoría de las situaciones políticas internacionales, con la posible excepción de las acciones clandestinas. Sin embargo, tales herramientas no siempre resultan eficaces. En dichas situaciones, los estados a menudo recurren a la amenaza de la fuerza, o lo que se conoce como "diplomacia coercitiva".

Amenazas de Fuerza. La amenaza de uso de la fuerza es la esencia de la disuasión. Existen una variedad de "reglas empíricas" sobre amenazar con el uso de la fuerza. La regla de oro consiste en mantener relativamente vaga la naturaleza de la amenaza. Un adversario puede calcular que el costo de una amenaza muy específica amerita soportarlo, y por lo tanto puede permanecer no disuadido por la amenaza. Donde se encuentra presente el riesgo de escalada, las amenazas tienden a ser más eficaces. La amenaza de una escalada presentada por la participación potencial de China o la Unión Soviética, por ejemplo, disuadió, en forma eficaz, a los Estados Unidos de invadir Vietnam del Norte, la acción que podría haber permitido que los Estados Unidos ganaran la guerra.

El ex-presidente Bush lideró el ejercicio de diplomacia coercitiva más abarcativo e intenso de la historia reciente. En la búsqueda de las formas de influir sobre Saddam Hussein, empleó todas las herramientas disponibles para lograr que cumpliera con las normas del derecho internacional y retirara sus fuerzas de Kuwait. La Operación Tormenta del Desierto tuvo lugar sólo después de un esfuerzo extremadamente intenso y oneroso por utilizar otros medios como alternativa a la guerra. El fracaso para persuadir a Irak de abandonar Kuwait en forma voluntaria no debería desestimar el hecho de que una amenaza de usar la fuerza a veces sí puede evitar la guerra. Si bien los efectos reales de disuasión en raras ocasiones se puede identificar o demostrar en forma definitiva, existe evidencia sustancial que sugiere que las amenazas de uso de la fuerza resultaron efectivas en situaciones tales como las que enfrentaron los Estados Unidos en el Mar de China a mediados de los cincuenta y en Cuba durante la crisis de los misiles de 1962.

Uso de la Fuerza. En última instancia, como en el caso con Irak, cuando las amenazas de hacer uso de la fuerza fracasan, los estados deben decidir si desean convertir estas amenazas en acción, o no. La decisión de utilizar la fuerza, en especial en una democracia, siempre resulta estresante. Las preocupaciones humanitarias abundan, los cálculos económicos pocas veces son precisos o reconfortantes, y la incertidumbre sobre los posibles resultados políticos está siempre presente. Las consecuencias de fracasar en el logro de objetivos políticos puede intimidar hasta los líderes más firmes y convencidos. Este punto se vio subrayado por la reticencia de Estados Unidos y Europa Occidental de empeñar fuerzas terrestres en defensa de los bosnios en la ex Yugoslavia durante el período 1991-1992.

El ejercicio de poder e influencia por medio de las herramientas que se acaban de describir está regulado, en su mayoría, por una variedad de normas internacionales y patrones de comportamiento. Tales reglas y normas ejercen suficiente respeto en las mentes de los principales actores internacionales para exigir el cumplimiento y generar una fuerte reacción contra los que las violan.

REGLAS DE LA POLÍTICA INTERNACIONAL

Algunos analistas ven con preocupación la competencia por la influencia en la política internacional, y subrayan la ausencia de leyes consensuadas del tipo de las que rigen dentro de los estados. Otros, más optimistas, ven la situación como de evolución hacia una dirección en la que el comportamiento legal se convierte en norma a pesar de la limitada codificación internacional. Este último grupo apunta a varias reglas y normas prevalecientes que continúan ejerciendo influencia en el comportamiento dentro del sistema político internacional.

Respeto por la Soberanía. La soberanía, como el poder, constituye un concepto clave en la política internacional. En esencia, es el derecho de los estados de elegir sus propias formas de gobierno y regular el comportamiento dentro de sus fronteras. Implícito en este concepto se encuentra un principio de no-intervención, es decir, que los estados no tienen el derecho a intervenir en los asuntos internos de otros estados. Los desafíos militares directos hacia la soberanía de los estados es considerado ampliamente como una violación directa al derecho internacional. Los estados a menudo eligen la guerra antes de permitir que su soberanía se vea erosionada. Las autoridades de numerosos estados también están dispuestas a hacer uso de la violencia sin llegar a la guerra, tal como se observa en el uso masivo de la pena de muerte para saboteadores y espías. La comunidad internacional muestra igual deseo de utilizar diversos elementos de poder, incluida la fuerza militar, para proteger la soberanía de los estados.

No obstante, periódicamente los estados y otros actores internacionales desafían el principio de soberanía por una variedad de razones (la legitimidad de las razones en general encuentra justificación en el ojo del que la ve). Por ejemplo, los intentos de Estados Unidos por debilitar el poder de Noriega en Panamá, la consecuente invasión de dicho país para aprehenderlo, y la campaña de los EE.UU. contra el régimen sandinista en Nicaragua fueron considerados por gran parte de América Latina como violaciones al principio de soberanía. En tiempos más recientes, varios estados incluyendo a Rusia y China, condenaron la acción militar de la OTAN en Kosovo como una violación a la soberanía serbia. De manera similar, Irak mantiene que su espacio aéreo soberano se ve violado en forma diaria por las aeronaves estadounidenses y británicas que imponen las zonas de exclusión aérea en el norte y sur de Irak.

A pesar de estos desafíos periódicos, el respeto por la soberanía de los estados continúa siendo una norma importante dentro del sistema político internacional. Cualquier estado que opte por el uso de la fuerza para desafiar la autoridad ejercitada por el gobierno existente de otro estado se arriesga a una condena casi segura por parte de la comunidad internacional. Como tal, en la mayor parte de las situaciones, los formuladores de política sobre seguridad nacional muestran una clara preferencia a honrar la soberanía de los estados.

Respeto por la Integridad Territorial. En el mundo actual, con algunas excepciones, los límites de tierra que separan a los estados en general están bien definidos y son ampliamente reconocidos. De manera similar, el espacio aéreo y las aguas territoriales también están definidos y reconocidos, aunque todavía existen desacuerdos con respecto a la extensión de las aguas territoriales y los derechos de sobre-vuelo. En varias partes del mundo, los conflictos fronterizos y los reclamos territoriales entre estados continúan ocurriendo. Por ejemplo, India y Pakistán continúan luchando por el control de Cachemira, así como Etiopía y Eritrea por los territorios en disputa a lo largo de la frontera que comparten. Las intrusiones conscientes en el territorio, las aguas o el espacio aéreo de otro estado a menudo desencadenan reacciones violentas y han sido históricamente causa de numerosos conflictos y guerras. Por desgracia, existen numerosos casos de reclamos múltiples por el mismo territorio por parte de diferentes países, y muy pocas veces se cuenta con una solución simple al problema. Por ejemplo, los reclamos históricos y religiosos por el control de Jerusalén son el foco central de la disputa actual entre israelíes y palestinos, y las recientes negociaciones no pudieron lograr un acuerdo aceptable.

La libertad para navegar los océanos del mundo se ha reconocido, en forma generalizada, como un derecho soberano de todos los estados. Tal como se refleja en el Artículo 3 de la Convención del Derecho del Mar, el consenso internacional reconoce las aguas territoriales de un estado hasta un límite de 12 millas náuticas desde la costa. Los estados costeros, sin embargo, a menudo reclaman zonas oceánicas más allá de ese límite. Por ejemplo, Libia intentó realizar un reclamo histórico por las aguas del Golfo de Sidra. La comunidad internacional rechazó dicho reclamo, dado que la mayor parte del Golfo de Sidra se encuentra fuera del límite de las 12 millas náuticas que le corresponden a Libia. La comunidad internacional tampoco ha reconocido intentos similares por parte de India y otros estados de extender sus aguas territoriales a 200 millas náuticas. La Armada de los Estados Unidos y otras armadas del mundo en forma regular programan pasajes de libre navegación dentro de las 12 millas náuticas de estados que reclaman límites territoriales excesivos.

Igualdad Legal de los Estados. Luego de la Segunda Guerra Mundial, con la caída de los imperios coloniales, la práctica diplomática bilateral y multilateral reforzó el principio de que los estados soberanos deberían ser tratados como pares en numerosos aspectos. Como resultado de eso, el Embajador de Chad en Washington recibe las mismas cortesías formales que el Embajador de Rusia. De manera similar, el representante de Burkina Faso tiene el mismo poder de votación en la Asamblea General de las Naciones Unidas que el representante permanente de Gran Bretaña. La falta de respeto por la igualdad legal de los estados constituye un agravio en la política internacional, aún cuando la situación sea tal que una gran potencia imponga su deseo sobre una potencia más pequeña.

Evidentemente, las tres normas antes mencionadas –el respeto por la soberanía, el respeto por la integridad territorial y la igualdad legal de los estados—se superponen. Al hacerlo, las normas tienden a reforzarse entre sí en cuanto a los efectos limitantes que pueden ejercer sobre el comportamiento de los principales actores internacionales. Cuando se violan las normas, las manifestaciones de repudio son generalizadas y los resultados a menudo son peligrosos y costosos. No obstante, los recientes acontecimientos han incorporado situaciones en las que tales normas resultan menos aplicables, como el fracaso de los estados para mantenerse como miembros viables de la comunidad internacional debido a la caída de su gobierno, la confrontación interna y/o la privación económica. Bosnia, Camboya, Liberia y Somalia son algunos de estos casos. Tales condiciones a menudo conducen a la guerra civil y/o a desastres humanitarios de gran escala (hambruna, limpieza étnica, migraciones masivas, epidemias, etc.) las cuales, a su vez, tienen el potencial de afectar –de manera negativa—los países vecinos e incluso generar inestabilidad regional. En tales casos, la igualdad legal de los estados se puede ver disminuida, y las preocupaciones humanitarias o de seguridad internacional son capaces de hacer caso omiso de los principios de respeto por la soberanía.

Respeto por los Derechos Humanos Universales. En las últimas décadas, una tendencia hacia el reconocimiento de los derechos humanos universales, lo que a veces se denomina "soberanía personal", tuvo un impacto significativo en la política internacional. Codificadas en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas realizada de 1948, las normas sobre derechos humanos internacionales han logrado una creciente influencia en la política y comportamiento internacionales. Los Estados Unidos han participado en esfuerzos tanto unilaterales como multinacionales para intervenir en defensa de los ciudadanos de otros estados que enfrentan una variedad de violaciones a los derechos humanos, que incluyen desde el genocidio hasta la tortura, el encarcelamiento ilegal y otras formas de malos tratos. Tales esfuerzos normalmente son diplomáticos en cuanto a su naturaleza, pero se han extendido e incluyen el poder económico, militar y de la información. Por ejemplo, las medidas diplomáticas y económicas multinacionales impuestas sobre Sudáfrica llevaron a dicho país a derogar sus leyes de apartheid y reformar su sistema de gobierno.

Otras Normas. Además de las normas de amplia aceptación y larga data que determinan el comportamiento internacional antes mencionadas, existe un número de otras normas que rigen la interacción de los actores dentro del sistema político internacional. La más común de ellas son los tratados, que pueden ser bilaterales o multilaterales. Una vez firmados y ratificados (cuando se requiera), la mayoría de los estados reconocen la legitimidad de estos documentos y esperan que las partes firmantes honren los acuerdos, salvo que las circunstancias justifiquen abolir el tratado o su abrogación. La mayoría de los tratados incluyen procedimientos de abrogación, similares a las cláusulas de arrendamiento, que especifican cuando y cómo pueden las partes rescindir el acuerdo (es decir, elevar la notificación sobre su intención con una antelación no inferior a los 60 días, etc.). Aún cuando se siguen los procedimientos de abrogación, puede haber consecuencias o costos políticos, en particular si otras partes del tratado no apoyan la decisión. Ese puede ser el caso si los Estados Unidos optan por abrogar el Tratado Anti-Misiles Balísticos (en inglés, ABM) y proceden con el desarrollo de una defensa misilística nacional.

Además de los tratados, las organizaciones intergubernamentales como la ONU, la Unión Europea y la OTAN establecen cartas u otras normas directrices, y a menudo adoptan resoluciones o establecen mandatos para regular el comportamiento tanto de estados miembro como de los no-miembros. La pertenencia a tales organizaciones, o el acuerdo de cumplir con sus decisiones, puede llevar a la erosión de la soberanía de los estados hasta un cierto punto. Por ejemplo, los estados individualmente a menudo generan leyes nacionales que rigen no sólo los aspectos de su propio comportamiento, sino también el de otros estados y organizaciones que desean realizar actividades con o dentro de sus países. Cuando tales leyes se perciben como injustas, exageradamente restrictivas o que violan acuerdos internacionales, a menudo son cuestionadas en los tribunales de tales estados o internacionales. En 1995, por ejemplo, Venezuela presentó una demanda ante la Organización Mundial del Comercio (OMC), acompañada por Brasil en 1996, donde alegaba que las reglamentaciones de los EE.UU. sobre la gasolina importada a su país imponía, injustamente, mayores niveles de exigencia que para la gasolina refinada dentro del país. La OMC se pronunció a su favor y los Estados Unidos, en consecuencia, alteraron sus reglamentaciones sobre el combustible.

TENDENCIAS ACTUALES EN LA POLÍTICA INTERNACIONAL

Durante las últimas dos décadas, el mundo presenció un cambio tremendo en el poder e influencia relativos que ejercen estados como los Estados Unidos, Rusia y China, organizaciones intergubernamentales como la ONU y la Unión Europea y una amplia variedad de ONG. Gran parte de este cambio se puede atribuir a las tendencias en el desarrollo y distribución de la tecnología, las comunicaciones, la interdependencia y la globalización.

De manera similar, el creciente flujo de información y tecnología asociado con la globalización, la mayor interdependencia, y los mejores sistemas de comunicación global, de alguna manera han mitigado la capacidad de los estados tecnológicamente avanzados (EE.UU., Japón, Alemania, etc.) para ejercer el poder de la información en el sistema político internacional. Los estados que intentan retener el control de las tecnologías avanzadas y aprovechan este control para influir en otros actores, enfrentan desafíos considerables que no existían sólo algunas décadas atrás. La proliferación de empresas multinacionales en todo el mundo, por ejemplo, torna muy difícil para cualquier gobierno nacional regular las tecnologías desarrolladas o utilizadas por dichas corporaciones. Además, los gobiernos nacionales enfrentan una creciente presión por ayudar a que sus respectivos sectores privados se mantengan competitivos en los mercados globales, y deben sopesar los beneficios potenciales de restringir el acceso a información o tecnologías selectas contra los costos de las acciones del mercado que se pierden como consecuencia de estas y otras restricciones similares. Si bien los estados retienen un control considerable de la tecnología informática y los recursos de la información, este control y su influencia relacionada probablemente continúen disminuyendo a medida que aumente la interconectividad y la interdependencia.

Otra tendencia reciente es la mayor cooperación entre estados, IGO y ONG para crear mecanismos tendientes a regular el comportamiento de los estados y otros actores internacionales. El proyecto de petróleo de Chad mencionado con anterioridad es un buen ejemplo de la influencia potencial generada por dicha cooperación. Otros ejemplos con un impacto más amplio en el sistema político internacional incluyen los esfuerzos continuos por establecer una prohibición global sobre el uso de minas antipersonales, regular las emisiones de gas de invernadero, evitar la explotación de las mujeres y los niños en el lugar de trabajo, y crear una corte internacional de justicia criminal.

Las tendencias antes mencionadas, unidas a numerosos otros cambios en el entorno de seguridad internacional acaecidos durante la última década aproximadamente, crearon un vuelco en los patrones de influencia entre los actores internacionales. Durante la Guerra Fría, la mayoría de los politólogos utilizaba el término bipolar para describir el patrón de influencia prevaleciente: el de un equilibrio de poder entre dos "superpotencias", los Estados Unidos y la Unión Soviética. Luego de la caída de la Unión Soviética, muchos vieron al mundo como unipolar, donde Estados Unidos presidía como única superpotencia. Sin embargo, esta descripción no responde adecuadamente a los complejos patrones de poder e influencia que existen en las múltiples dimensiones del mundo de hoy. Joseph S. Nye, Jr. argumenta que varios patrones de influencia pueden coexistir al mismo tiempo y describe la condición del mundo actual de la siguiente manera:

Por el contrario, el poder en la actualidad se distribuye como un juego de ajedrez tridimensional. El tablero superior, militar, es unipolar con los Estados Unidos superando ampliamente a los otros estados. El tablero medio, económico, es multipolar y donde los Estados Unidos, Europa y Japón representan dos tercios de la producción mundial. No obstante, el inferior –que representa las relaciones transnacionales que cruzan las fronteras y se encuentran fuera del control de los gobiernos—tiene una estructura de poder más dispersa. Esta complejidad torna más difícil la formulación de políticas actual. Significa que hay que jugar en varios tableros al mismo tiempo.