ESCUELA DE GUERRA NAVAL DE LOS ESTADOS UNIDOS
Departamento de Toma de Decisiones de Seguridad Nacional
CUATRO PERSPECTIVAS SOBRE LA TOMA DE DECISIONES
Por el
Profesor James F. Miskel
Mayo 2001
CUATRO PERSPECTIVAS SOBRE LA TOMA DE DECISIONES
Introducción. Como resultado de su estudio sobre la crisis de los misiles en Cuba, Graham Allison llegó a la conclusión de que las interpretaciones tradicionales de las decisiones sobre política de seguridad nacional, a menudo ignoran aspectos importantes del proceso de toma de decisiones. El libro de Allison sobre la Crisis de los Misiles en Cuba, titulado Essence of Decision, se publicó en 1971 y es considerado por muchos como uno de los clásicos de la ciencia política.
Desde 1971, se ha dado a conocer una gran cantidad de información nueva sobre la crisis de los misiles en Cuba a medida que se fueron desclasificando documentos estadounidenses y soviéticos. Como resultado de esta nueva información, Allison y un co-autor, Philip Zelikow, volvieron a examinar la crisis y, en la segunda edición de Essence of Decision publicada en 1999, arribaron a la conclusión de que los puntos principales del estudio de 1971 todavía tenían validez.
A los fines del curso de Toma de Decisiones e Implementación, los puntos principales antes mencionados son:
1. Tradicionalmente, tanto la conducción política como los analistas de política han mostrado una tendencia a suponer que las decisiones de seguridad nacional son la consecuencia de una evaluación cuidadosa y objetiva de toda la gama de opciones de política, y que la opción elegida es la que hace más por satisfacer los intereses nacionales. Es decir, cuando JFK y sus asesores intentaban determinar por qué la Unión Soviética había emplazado misiles nucleares ofensivos en Cuba, ellos suponían que los líderes del Kremlin habían evaluado una gran variedad de opciones, y habían elegido la que cumplía mejor con los intereses nacionales soviéticos. En otra circunstancia, cuando el Presidente Clinton y sus asesores se preguntaban por qué Francia apoyó el relajamiento de las sanciones de las Naciones Unidas contra Irak, tal vez suponían que el gobierno francés ha determinado que dicho curso de acción promovía mejor los intereses nacionales franceses que las alternativas.
2. El enfoque tradicional combina los aspectos organizativos e inter-personales de los procesos de toma de decisiones, en particular en grandes organizaciones como lo son los gobiernos nacionales. El enfoque tradicional también toma en cuenta las convicciones ideológicas y las reacciones emocionales de cada líder en particular.
A fin de poder comprender mejor la toma de decisiones sobre seguridad nacional, Allison formuló tres perspectivas –o tres formas diferentes de ver el proceso de toma de decisiones. El plantel académico de la Escuela de Guerra Naval ha incorporado dichas perspectivas en su modelo para analizar el proceso de toma de decisiones. Además, el modelo de la Escuela de Guerra Naval emplea una cuarta perspectiva para colocar mayor énfasis en la influencia que pueden tener las emociones, la personalidad, la ideología e el intelecto de un líder sobre las decisiones de seguridad nacional. Cada una de las cuatro perspectivas se abordarán, en detalle, en las páginas que siguen. Los alumnos que deseen gozar de una apreciación completa de las perspectivas pueden leer la segunda edición de Essence of Decisión.
Debido a que cada una de las perspectivas constituye una forma diferente de ver una única decisión, en cada una de las cuatro perspectivas, el alumno buscará diferentes cosas, es decir, diferente información y evidencia. Comúnmente para cualquier decisión, habrá información o evidencia pertinente a las cuatro perspectivas. A fin de comprender mejor cómo y por qué se tomó cierta decisión, el alumno debería analizar la información disponible bajo cada una de las perspectivas. Resulta importante destacar que, en cualquier decisión, generalmente existe evidencia que se puede obtener de cada perspectiva. En otras palabras, ninguna perspectiva cuenta toda la historia por sí sola. Es importante destacar también que una decisión donde la perspectiva racional recibe la mayor cantidad de evidencia, no es necesariamente mejor que otras decisiones. En definitiva, las perspectivas no están diseñadas para determinar si una decisión en particular resultó ya sea "correcta" o la "mejor" posible en virtud de las circunstancias reinantes.
Perspectiva del Actor Racional. Es el título que Allison le asignó a la forma tradicional de analizar las decisiones. En esta perspectiva, se asume que existe coherencia entre los objetivos de un gobierno y sus acciones. Por ejemplo, la estrategia de disuasión nuclear durante la Guerra Fría se basaba en esta hipótesis de coherencia. Según la teoría, la Unión Soviética no lanzaría un ataque nuclear sobre los Estados Unidos debido a que tal acción sería incoherente con el objetivo de la Unión Soviética de supervivencia, siempre que los Estados Unidos tuviera una capacidad de represalia asegurada. Los teóricos nucleares temían que, si los Estados Unidos no hubieran tenido una capacidad de represalia asegurada, en algunas circunstancias, un ataque nuclear podría haber sido coherente con el objetivo de la Unión Soviética de dominación sin dejar de ser incoherente con la supervivencia nacional de la Unión Soviética.
Si existe tal coherencia, la capacidad de conocer cuál es el objetivo de un gobierno extranjero en una crisis o región geográfica en particular otorgaría a los líderes estadounidenses una idea bastante acabada de las acciones que podría tomar tal gobierno extranjero. Además, las medidas que ya hayan tomado, de ser coherentes con los objetivos, deberían dar una idea bastante aproximada de qué intereses trata de promover dicho gobierno. De manera similar, los analistas de política en Estados Unidos a menudo suponen la coherencia entre los objetivos y las acciones cuando analizan las decisiones tomadas por Washington.
A fin de que los objetivos y acciones de un gobierno sean coherentes, deben coexistir de manera lógica varios factores, a saber:
1. La conducción política debe contar con una apreciación razonablemente clara sobre cuáles son los objetivos nacionales o intereses nacionales en una crisis o región geográfica dada.
2. Los cursos de acción u opciones alternativos deben estar identificados y evaluados por el decisor en términos de las consecuencias positivas y negativas de cada curso de acción. A su vez, esto presupone que se encuentre disponible información precisa sobre las consecuencias de los diversos cursos de acción u opciones posibles, y que sean comprendidas por el decisor y sus asesores. La suposición también incluye que haya suficiente tiempo para que la información se compile y proporcione al decisor.
3. De acuerdo con esta evaluación de las consecuencias, el decisor debe elegir el curso de acción u opción que brinde las mejores consecuencias netas en términos de los objetivos específicos o intereses nacionales determinados.
Si todos estos factores no están presentes, el supuesto de que existe coherencia entre los objetivos y las acciones puede tornarse inválido. Por ejemplo, un proceso de toma de decisiones que no incluye una evaluación de los cursos de acción alternativos tiene menos probabilidades de terminar en la selección de la opción que, según se espera, tendrá las mejores consecuencias netas. O, si el decisor basa su decisión en algo que no sean intereses nacionales claramente definidos, la decisión obviamente daría lugar más probablemente a una acción que no sea coherente con tales intereses nacionales o esté en proporción con los mismos.
Allison y otros politólogos han descubierto que numerosos líderes políticos y académicos tienden a dar por sentado, por lo menos en forma implícita, que todos esos factores estuvieron presentes cuando se tomó una decisión en particular. En otras palabras, los líderes y analistas a menudo adoptan la perspectiva racional cuando intentan descubrir por qué se tomó una decisión. De hecho, la perspectiva racional a menudo brinda una excelente comprensión de las preguntas de cómo y por qué se tomó una decisión.
¿Qué tipos de evidencia debería buscar un alumno, líder político o analista de política si utilizara la perspectiva racional --incluso en forma implícita-- para intentar comprender cómo y por qué se tomó una decisión en particular? En primer lugar, el alumno debería buscar indicios de que el interés nacional fue claramente articulado.¿Existía un documento de política que describía el interés nacional en la región geográfica o situación en cuestión? ¿Se basaron en dicho documento tanto el decisor como sus asesores? ¿Mantuvo reuniones el decisor con sus asesores para decidir cuáles eran los intereses nacionales y se determinaron los intereses antes de tomar la decisión? ¿Los diversos departamentos y agencias y sus titulares compartían un entendimiento común sobre los intereses nacionales o interpretaban los intereses nacionales de manera diferente?
En segundo lugar, el alumno buscaría indicios de que se le presentó al decisor una amplia gama de cursos alternativos de acción u opciones. ¿Había una estructura inter-agencia ya establecida para identificar las opciones y evaluar sus consecuencias positivas o negativas? ¿Los diversos organismos (por ejemplo, los Departamentos de Defensa y de Estado) propusieron opciones? ¿Se presentaron todas las opciones al decisor, o hubo opciones que no se le presentaron? Si no se le presentaron, ¿por qué? ¿Contaba el decisor con toda la información que necesitaba para evaluar, de manera objetiva, cada una de las opciones?¿Hubo defectos o huecos en la organización de manera que no se pudieron estimar con precisión las consecuencias de una o más opciones?
En tercer lugar, el alumno buscaría evidencia de que la opción elegida fue la que conducía a las mayores consecuencias positivas o las menores consecuencias negativas.
Si bien la perspectiva racional a menudo brinda una idea excelente de cómo y por qué se tomó una decisión de seguridad nacional, normalmente se pueden obtener descubrimientos adicionales si se analiza la decisión desde las otras tres perspectivas. De hecho, el modelo de la Escuela de Guerra Naval, destinado a analizar las decisiones de seguridad nacional, refleja la idea del plantel académico con respecto a que un análisis completo requiere la aplicación de las cuatro perspectivas, y no sólo la perspectiva racional.
Perspectiva de Comportamiento de la Organización. En virtud de esta perspectiva, un gobierno es visto no como un monolito, sino más bien como un grupo de organizaciones (departamentos y agencias en el caso del gobierno de los EE.UU.). Con el tiempo, los departamentos y agencias han recibido instrucciones del Congreso (en la forma de presupuestos y legislación) y de la Casa Blanca (en la forma de política), instruyéndolos a especializarse —es decir, ser más expertos y eficientes en el cumplimiento de sus funciones específicas. Como resultado de su especialización, cada uno de los departamentos y agencias tiene su propia cultura, grupo de capacidades y formas de realizar su tarea. Además, los departamentos y agencias también tienden a visualizar los acontecimientos y desarrollos mundiales por lo menos un poco diferente. Por ejemplo, el Departamento de Estado y de Defensa en general no han estado de acuerdo respecto de la conveniencia de la intervención militar en crisis humanitarias como las del Líbano, durante principios de la década de 1980 y la Ex Yugoslavia en la década de 1990.
A diferencia de la perspectiva racional, ésta cuestiona hasta qué punto las acciones de un gobierno reflejan la existencia de una vinculación estrecha con los objetivos e intereses nacionales que persigue la conducción política. Se pueden aclarar las implicancias de este punto mediante un ejemplo. Las acciones del gobierno tales como ejercicios militares o pruebas de misiles generalmente tienen lugar en una secuencia establecida o de acuerdo con un cronograma. Estas acciones secuenciales o programadas podrían coincidir con una crisis en el extranjero. Si uno supusiera --tal como muestra la perspectiva racional-- que las acciones están ligadas a los objetivos y deben ser coherentes con los mismos, la prueba de misiles o los ejercicios militares parecerían ser parte de una respuesta orquestada a la crisis. La perspectiva de comportamiento de la organización cuestiona si la prueba de misil o el ejercicio estaban relacionados con la crisis, o si, por el contrario, era producto de una secuencia o programación previa a la crisis.
Otras suposiciones sobre las que se basa la perspectiva de comportamiento de la organización son:
Los departamentos y agencias diseñan y operan los sensores a través de los cuales los decisores sobre seguridad nacional obtienen gran parte de la información respecto de los acontecimientos y desarrollos globales.
Los decisores de alto rango no siempre cuentan con el conocimiento especializado que necesitarían para identificar todos los cursos de acción alternativos, y no siempre gozan de suficiente conocimiento para evaluar las consecuencias de la opciones. Como resultado de ello, dependen de los departamentos y agencias quienes identifican las opciones y les brindan la información necesaria para cuantificar las consecuencias.
Muchas o, tal vez, todas las opciones prácticas disponibles para un decisor atañen a capacidades de los departamentos o agencias capaces de ser utilizadas. Las opciones constituyen grupos alternativos de actividades de departamentos/agencias (por ejemplo, la opción de desplegar fuerzas militares consiste en el empleo de las capacidades físicas acumuladas a lo largo del tiempo por el Departamento de Defensa; la opción de aplicar sanciones económicas comprende la implementación de reglamentaciones bancarias y comerciales desarrolladas por el Departamento del Tesoro y de Comercio).
Numerosas cuestiones --y a veces todas-- que enfrentan los líderes en un gobierno son de naturaleza inter-gubernamental, es decir, comprenden a más de un organismo.
Las implicancias de estas hipótesis son variadas. Una de ellas consiste en que los decisores a veces se enteran de los acontecimientos o desarrollos globales de acuerdo con un cronograma establecido por las organizaciones. Por ejemplo, la información virgen proveniente de la inteligencia se analiza e interpreta antes de presentarla al decisor. El análisis y la interpretación llevan su tiempo. Así, pueden pasar algunos días o semanas entre el momento en que se reciben los datos y se presentan al decisor. Si el análisis se realiza en forma rápida, el decisor podría tener más tiempo para influir en los acontecimientos y considerar las opciones que si se demora el análisis. El paso del tiempo puede, incluso, afectar la gama de opciones disponibles para el decisor. Por ejemplo, podría haber una gama más amplia de opciones disponibles en las primeras etapas de una crisis que en sus estadios posteriores. Además, el hecho de que las organizaciones diseñan y operan los sensores, puede influir sobre la naturaleza de la información que se recopila o no. En otras palabras, los departamentos y agencias recopilan información que resulta importante para sus programas, y que les ha autorizado recopilar el Congreso o el Presidente. La información que resulta útil para el programa de una agencia tal vez no sea exactamente el tipo de información que necesita el Presidente, a fin de evaluar una opción en particular durante una crisis. O tal vez una agencia pueda no haber recibido financiación para operar un sistema de inteligencia en un país en particular o evaluar una cuestión en particular. Así, si ocurriera una crisis no esperada que afectara dicha región/cuestión, podría haber deficiencias significativas en la información disponible para el Presidente como opciones para su evaluación.
Los departamentos y agencias crean capacidades a lo largo del tiempo, y desarrollan culturas y procedimientos operativos estándares que respaldan dichas capacidades. Un acontecimiento o el desarrollo de una cuestión a menudo es visto por los miembros de una organización como una oportunidad o como una amenaza. Podría ser una oportunidad en el sentido de que permitiría al organismo demostrar el valor de sus capacidades ante el Congreso, el Presidente y el público. También podría ser una amenaza en el sentido de que la situación podría desencadenar un fracaso o hacer que las capacidades del organismo sean consideradas de menor valor. Naturalmente, las organizaciones a menudo procuran lo primero --es decir, las oportunidades-- mediante la defensa firme de opciones que demuestran el valor, y evitan el fracaso mediante la eliminación o crítica de opciones que parecen riesgosas.
Debido a que las organizaciones del sector público, los departamentos y agencias federales deben desempeñar sus funciones de manera predecible, y de conformidad con las metas y limitaciones establecidas, de acuerdo con las expectativas del Congreso, el público y la Casa Blanca, a menudo tales metas y limitaciones se incorporan efectivamente en la legislación, o son establecidas por documentos de política del Presidente o sentencias de tribunales federales. A fin de ayudarlos a cumplir con las limitaciones y lograr la previsibilidad y otras metas de desempeño, los departamentos y agencias formulan procedimientos operativos estándares (SOP) y planes basados en hipótesis, que guían a sus miembros en el desempeño de sus funciones. Tales SOP y planes basados en diversas hipótesis concentran la atención en un foco determinado y mejoran numerosos aspectos del desempeño. También pueden reducir la flexibilidad de una organización cuando se enfrenta a una situación nueva o a directivas no previstas emanadas de su conducción.
Cuando las organizaciones se enfrentan a situaciones nuevas o exigencias no previstas, a menudo responden determinando, en primer lugar, cuáles son los SOP o planes existentes que resultan más apropiados para la situación inmediata. En segundo lugar, los SOP y planes más adecuados podrían modificarse para satisfacer las necesidades específicas del momento. Existen razones sólidas y prácticas para explicar este fenómeno. La mayor parte del tiempo, la organización estará mejor preparada para ejecutar lo que ha previsto que si hace uso de opciones que no se han examinado en profundidad ni ejercitado de antemano.
Así, cuando un presidente pide a los departamentos y agencias que identifiquen y evalúen las opciones, las que más probablemente se defiendan son las que resultan familiares a los departamentos y agencias, y para las que están mejor preparados. Además, las organizaciones por naturaleza luchan por establecer condiciones tales como Reglas de Empeñamiento y criterios para el éxito, que reducen aún más la probabilidad de fracaso.
¿Qué tipo de información o evidencia debería buscar un alumno, líder político o analista cuando utiliza la perspectiva de comportamiento de las organizaciones para analizar una decisión? Podría buscar evidencia de que una acción en particular se adoptó como resultado de una agenda pre-determinada o modus operandi de un organismo, y no como resultado de una elección deliberada adoptada por la conducción nacional. El alumno también podría buscar evidencia de que las acciones o recomendaciones de un organismo se vieron afectadas por su deseo de evitar, ya sea el fracaso operativo (por ejemplo, pidiendo reglas de empeñamiento sólidas o defendiendo opciones más similares a los procedimientos de rutina) o el fracaso político (por ejemplo, la pérdida de funciones que se transfieran a otro organismo o el recorte presupuestario). Un analista más sofisticado podría intentar identificar las organizaciones subordinadas encargadas de la implementación de las diversas partes de una decisión, y estimar cómo influyen tales rutinas sub-organizativas en los diversos comportamientos observados.
Perspectiva de la Política Gubernamental. El título de esta perspectiva resulta un poco engañoso en el sentido de que no se refiere a las interacciones de las burocracias gubernamentales o la política electoral. La primera es abordada por la perspectiva del comportamiento de las organizaciones. Los toma y daca de la política electoral y la rivalidad demócrata-republicana son considerados en la sección de política interna del modelo de la Escuela de Guerra Naval. En la perspectiva de la política gubernamental, el proceso de toma de decisiones se considera fuertemente influido por las personalidades y capacidades de los individuos que trabajan directamente con o para el decisor.
Una hipótesis fundamental de esta perspectiva es que los individuos que asisten y asesoran a un decisor (por ejemplo, el personal clave de la Casa Blanca y los funcionarios del Gabinete) en raras ocasiones cuentan con el poder formal oficial o la influencia personal necesaria para "ganar" todos los debates sobre política de los que participan en el transcurso del tiempo. Y no sólo eso, algunos asuntos son simplemente menos importantes para algunas personas que para otras, y la mayoría de los asesores y asistentes saben tarde o temprano tendrán que trabajar entre sí sobre cuestiones que consideran más importantes. Esto incentiva a los asesores y asistentes a negociar entre sí a fin de "ganar" en las cuestiones que son más importantes para ellos y mantener relaciones productivas en el futuro con otros actores claves. Por ejemplo, los asesores podrían acordar entre sí un curso de acción consensuado, y luego presentar al decisor una recomendación que resulte más difícil de rechazar por el decisor que si la misma fuera realizada por sólo un asesor. En este ejemplo se encuentra implícita la posibilidad de que el curso de acción preferido no fuera en realidad la opción que cualquiera de los asesores hubiera considerado como la mejor. En situaciones donde los asesores no concuerdan con la mejor opción, a veces acuerdan la segunda mejor opción, o la que resulta menos ofensiva para el grupo.
Otro fenómeno en que se basa la perspectiva de la política gubernamental es el ejercicio del poder y la influencia de los asesores. En virtud de su prestigio a los ojos del público o en el Congreso, algunos asesores presidenciales parecen particularmente influyentes. El General Colin Powell es un buen ejemplo. Debido a su prestigio, reputación y capacidad, Powell es considerado en general más influyente que la mayoría de los Jefes del Estado Mayor Conjunto. En especial, cuando los decisores mismos no son expertos en el tema, a veces son más proclives a aceptar (o más reticentes a rechazar) el asesoramiento de los asesores con más prestigio o con los que han desarrollado mayor confianza o relación personal más estrecha.
A veces, hay costos que debe pagar el decisor cuando la recomendación de un asesor poderoso se rechaza. Si la cuestión es lo suficientemente importante para el asesor, él o ella podría renunciar –riesgo que un Presidente ya criticado por la elevada rotación de su Gabinete podría no estar dispuesto a aceptar. En situaciones en que dos asesores poderosos no están de acuerdo, los decisores a veces "dividen la diferencia" entre ellos, en lugar de ignorar a uno o el otro. Esto puede ocurrir con mayor probabilidad cuando el decisor no se considera experto en el tema o cuando sabe que necesitará a ambos asesores para que lo ayuden a abordar cuestiones más importantes en el futuro.
Los alumnos que usen la perspectiva de la política gubernamental deberían buscar evidencia de que el proceso de toma de decisiones de hecho efectivamente se vio influido por los asesores y asistentes del decisor. Por ejemplo, podría haber indicios de que un Presidente tenía una confianza inusualmente grande en las opiniones de un asesor en particular. De manera similar, puede resultar evidente que un asesor o asistente era especialmente adepto a establecer la agenda, dar el marco al tema o crear coaliciones con otros asesores. Un analista más sofisticado podría intentar ver la decisión en cuestión en el contexto del universo más abarcativo de puntos de decisión del pasado reciente y el futuro probable, y cubrir una variedad de cuestiones. Tal visión, con una estimación de la importancia relativa otorgada a cada asunto por los asesores clave, podría permitir tener una aproximación sobre los intereses y posturas probables que podrían tener los asesores sobre la decisión en cuestión.
Perspectiva cognitiva. El foco de esta perspectiva cognitiva es el decisor individual en sí. La hipótesis básica en este caso es que todos los seres humanos poseen una capacidad cognitiva limitada, y deben necesariamente simplificar los problemas complejos. También los seres humanos tienden a buscar la uniformidad entre las creencias, expectativas y percepciones y desarrollar una estructura de creencias relativamente estable. Además, cada decisor trae consigo ciertas habilidades intelectuales, convicciones ideológicas y preferencias afectivas que pueden afectar:
La forma en que se define un problema. Muy a menudo, la manera en que se define un problema afecta fuertemente la decisión final.
El deseo y capacidad de él o ella para absorber y sopesar información sobre los diversos cursos de acción y consecuencias probables.
El impacto que puede tener la incertidumbre y la ausencia de información sobre el proceso de toma de decisiones.
Pocos individuos tienen la capacidad de dominar completamente toda la gama de complejidades crecientes de las cuestiones de seguridad nacional. Además, los decisores, en general, ocupan cargos estresantes, y el estrés limita la capacidad de evaluar la información de manera cuidadosa y objetiva. Los decisores a menudo se enfrentan a situaciones sobre las que tienen muy poca información --en otras palabras, donde tal vez no estén seguros de cuáles son los motivos de un adversario, o las consecuencias potenciales de los diferentes cursos de acción. En otras situaciones, el decisor podría enfrentarse a la sobrecarga de información. En dichos casos, puede haber disponible tanta información compleja y conflictiva que resulte extremadamente difícil distinguir entre la información crítica y extraña o los datos falsos. Los decisores también pueden verse afectados en lo personal, a nivel emocional, por información sobre una cuestión de crisis. Por ejemplo, Ronald Reagan aparentemente reaccionó fuertemente a las fotografías del sufrimiento causado por el bombardeo israelí de Beirut en 1981. Los presidentes Bush y Clinton, respectivamente, también se vieron personalmente afectados --según se reportó-- por los informes sobre el sufrimiento humanitario entre los Kurdos en el Norte de Iraq luego de la Operación Tormenta del Desierto y entre civiles kosovares en la Ex Yugoslavia durante los años 1998-1999.
Los decisores a veces se enfrentan a sus propias limitaciones intelectuales, al estrés, la incertidumbre y la sobrecarga de información cuando recurren a soluciones más directas o suposiciones. Por ejemplo, un Presidente y sus asesores podrían recurrir al concepto de "reflejo exacto". Es decir, podrían asumir que un adversario "piensa de la misma manera que nosotros". Una hipótesis común consiste en pensar que el proceso de toma de decisiones del adversario cumple con el modelo racional de Allison, y que el adversario ha definido sus intereses y objetivos nacionales en los mismos términos en los que lo hubieran hecho los líderes estadounidenses. También podrían apoyarse en analogías (es decir, comparaciones con situaciones en el pasado que parecen similares), que los ayude a decidir un curso de acción a tomar. Esto podría haber sido el caso del Presidente Bush durante la Guerra del Golfo. Bush parece haber delineado una analogía entre la invasión iraquí de Kuwait y el expansionismo alemán antes de la Segunda Guerra Mundial, y esta analogía lo ayudó a abordar la incertidumbre sobre los planes a largo plazo de Irak. El Presidente Clinton tal vez hizo lo mismo durante la crisis de Kosovo, cuando comparaba al líder yugoslavo Sloban Milosevic con Hitler. Entre otras analogías disponibles, se encuentran las de Somalia, El Líbano y Vietnam. Por ejemplo, un decisor que se muestra reticente a la participación en crisis humanitarias en los Balcanes podría estar influido por la preocupación de que la situación se conviertan en otra ciénaga como Vietnam. O bien, un líder que considerara la intervención en una crisis en África Central podría ser menos proclive a aprobar la intervención si pensara que la situación es similar a la de Somalia a principios de los 90, o el Líbano a principios de los 80.
Otra característica de la perspectiva cognitiva consiste en que se basa en hipótesis, a menudo implícitas, sobre individuos o acontecimientos. Un ejemplo de esto serían los estereotipos raciales, étnicos o religiosos que podrían llevar a que un decisor subestime a un adversario o sub-valúe la información de inteligencia de otra nación. También es posible que en algunas situaciones, los líderes se vean influenciados por cálculos sobre cómo puede afectarlos personalmente una decisión sobre política. Por ejemplo, un Presidente podría estar preocupado por no tener una imagen de debilidad ante los líderes de un país rival y, por lo tanto, aprobar una política más firme de que lo que hubiera sido sin esa consideración. Un líder también podría estar preocupado por su prestigio ante la opinión pública o en la legislatura nacional. Si teme que es percibido como indeciso, ese líder podría estar predispuesto a opciones de política más firmes. Por ejemplo, el Presidente Bush tal vez estaba tan predispuesto a tomar una acción firme respecto de la remoción de Manuel Noriega de Panamá debido a la crítica que recibieron tanto él como sus asesores en el Congreso y los medios luego del golpe de estado fallido contra Noriega en octubre de 1989.
El "Pensamiento de grupo" --la tendencia a que un decisor y sus asesores piensen de la misma forma sobre una cuestión-- también puede considerarse en esta perspectiva. Cuando todos los miembros de la conducción comparten una filosofía política en particular, o visión sobre el mundo, el resultado puede ser que no exista ningún debate de importancia en el círculo interno sobre cómo se definen los intereses nacionales o cómo se evalúan los cursos de acción alternativos. Además, el deseo de armonía grupal y aceptación individual podría causar la represión de visiones opuestas al consenso del grupo.
¿Qué tipo de información o evidencia debería buscar un alumno, líder político o analista cuando utiliza la perspectiva cognitiva para analizar una decisión? El alumno podría buscar evidencia de que el decisor reaccionó a nivel emocional, o se basó en una analogía para diseñar un curso de acción. Otra evidencia de esta perspectiva podrían ser los indicios de que el decisor tal vez estuvo guiado por fuertes creencias ideológicas, y se había reunido de un grupo de asesores que pensaban de la misma manera sobre cuestiones importantes. Y, por lo tanto, tal vez sin darse cuenta obvió la evaluación de opciones alternativas. Otro ejemplo sería la evidencia de que se adoptó la hipótesis de que los decisores en otros países definían las cuestiones y los intereses de la misma manera que nosotros. Un analista más sofisticado podría intentar discernir sobre qué acontecimientos históricos pasados podrían haber influido o ser pertinentes para el decisor en cuestión y buscar evidencia de que el líder actuó en consonancia con dichas analogías.
Conclusiones. Estas cuatro perspectivas pueden ayudar a los alumnos, analistas y líderes políticos a comprender las complejidades de la toma de decisiones sobre seguridad nacional y a entender mejor las decisiones tomadas por los aliados y los adversarios. En sí, las perspectivas no pueden decirle al alumno o al líder político si una decisión particular fue la correcta o la mejor. Las perspectivas sólo nos hablan de cómo y por qué se tomó una decisión. También debería recordarse que las mismas no existen aisladas entre si. En raras ocasiones una perspectiva única es capaz de explicar completamente una decisión; normalmente todas las cuatro perspectivas brindan por lo menos una introspección sobre la una decisión tomada.
A los fines de brindar una explicación, este documento trata las perspectivas como si las distinciones entre ellas fueran claras como el agua, pero a veces no lo son. Por ejemplo, resulta difícil en ocasiones determinar si un ministro del Gabinete representa el enfoque tradicional de su organismo (perspectiva de comportamiento de la organización) o intenta ejercer influencia como asesor individual (perspectiva de política gubernamental), o actúa sobre la base de valores personales o convicciones ideológicas (perspectiva cognitiva) o todas juntas. El propósito de las cuatro perspectivas no es el de "elegir la correcta", sino el de "utilizarlas todas" a fin de llegar a la comprensión de la decisión.
Estas cuatro perspectivas resultan importantes debido a que nos permiten comprender mejor la forma en que realmente se toman las decisiones. Si bien no se pueden utilizar para predecir el futuro, pueden ayudarnos a prever mejor el resultado de los procesos de toma de decisiones del mundo real, y prepararnos para participar de manera eficaz en tales procesos como asesores, asistentes del staff y tal vez como decisores.
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